对政府中期滚动预算改革的思考

沈继锋

【摘要】实现中期财政规划向中期预算的过渡，是我国全面深化改革现代财政制度的重要内容，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。本文从中期滚动预算的概念出发，对中期滚动预算与年度预算、新绩效预算进行了比较，最后对中期滚动预算改革的实现路径提出了几点建议。

【关键词】滚动预算 改革 思考

实现中期财政规划向中期预算的过渡，是全面深化改革我国现代财政制度的重要内容，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。

一、中期滚动预算的概述

（一）概念

中期滚动预算，是指在财政总量资源有限的前提下，基于增进整个社会资源配置效率或改善社会公平等战略目标，对可支配的财政资源进行预测、配置、调整或控制，并按照一定法定程序编制、执行和审批，以合理、充分反映政府中长期战略活动的政府财政收支计划。中期滚动预算以国家发展目标的支出计划为核心，在经过研究制定的中期目标和计划的指导下编制预算，以达到预算为政府的中长期财政计划密切服务的目标，增强预算的执行绩效，最终实现“政策导向性”的预算管理模式。

（二）中期滚动预算的发展与目标

中期滚动预算，在国外通常称为中期支出框（Medium-term Expenditure Framework，简称MTEF）。中期一般指的是接下来的2到4年的财政年度。20世纪80年代以来，中期滚动预算几部被所有发达国家所采纳，例如法国、澳大利亚采用3年滚动预算，英国、德国采用了5年滚动预算。越来越多的经济转轨国家和发展中国家也逐步采用这种预算模式。世界银行将跨3-5年度中期支出框架的目标归纳为：通过建立一个时间上更加连贯的资源规划框架，以此促进宏观经济平衡；通过确定不同项目的优先顺序或产业部门的投资优先权，使资源配置得到改善；通过加强资金和政策的可预见效果，督促各部门提前做好规划，确保实施项目的延续性；为部门提供一个中期稳定的总预算约束，确保其拥有足够的支出自主权，以增进资金使用的有效性。

（三）中期滚动预算的编制方法

中期滚动预算的具体编制方法一般有三种：

一是以报告年度为基年，連续向后编制三到五年的中期滚动预算，年度预算作为其组成部分。这种方法是将已经过批准的年度预算作为中期滚动预算的第一年，此后延续的年度分别作为预算年度的第二年、第三年，依此类推。这种预算方法将每一年的政府支出项目、收入筹集，尽可能做到细致审查和周密安排。这是最为典型的中期滚动预算管理模式。

二是以报告年度为中心，向前和向后对预算年度进行延伸扩展，向前和向后扩展一个年度为三年期中期滚动预算，向前和向后扩展两个年度则为五年期中期滚动预算。但是由于向前扩展的年度预算已经执行完毕，所以这种预算只是在形式上对先前的年度预算执行情况做出一定程度的改进，以此增强后续正式预算年度的可预见性和资金使用效率和效果。

三是部分引入中期滚动预算的编制方法，通常是在重大项目支出的预算编制上采用，这些项目的实施周期较长，通常需要若干年的持续投入才能完成，因此在编制项目预算时，不仅需要考虑一个年度的预算安排，更多的需要对今后若干年的投资安排进行部署。我国财政部自2016年推行的中期预算改革采用是这种方法。

二、中期滚动预算与年度预算的关系

（一）中期滚动预算与年度预算的比较

年度预算的目的很大程度上是出于防止资金盗用，以控制支出为目标，必然带有一定程度的短视性，不利于实现现代财政制度管理目标；中期滚动预算是基于中长期比较考虑，能较好地克服年度预算短视性弊端。年度预算难以发挥预算的资源配置职能；中期滚动预算则大大释放了预算的资源配置职能，能较好地向公众阐明政府的政策意图和变化方向。此外，中长期滚动预算有利于及早发现当前政策的长期执行后果，从而起到未雨绸缪的作用。

（二）中期滚动预算对年度预算的影响

中期滚动预算并不是对年度预算的全盘否定，中期滚动预算本身就包含了年度预算，为年度预算的编制提供了原则性和方向性的指导。中期滚动预算还使得财政政策更为协调一致，中央和地方财政政策同时发力，将资金使用在刀刃上，各级政府年度预算安排更具有连续性，最终实现宏观经济的稳定平衡发展。

（三）中期滚动预算的作用

按照现行的预算编制程序，部门预算的编制工作从上一年7月份开始，经过“二上二下”的程序性安排来完成整个预算编制和下达。党的第十八届三中全会提出改进预算管理制度，2016年财政部下发文件开始实施三年期部门滚动预算编制工作，有利于改善以往预算编制中存在的一些问题。

第一，顺理成章地实现了计划、政策与预算之间的内在逻辑一致勾连。中国在制定跨年度经济发展规划方面拥有丰富的经验，如一致在实施的五年发展规划，而以往的预算仅为一年的预算安排，一年的预算安排很难与五年规划充分协调，不仅难以评估年度预算支出对中期规划的影响，同时也使五年规划很难通过财政政策落地实施。中期滚动预测将预算编制过程的重点放在公共政策中长期财政效应的量化评估上，较好实现了计划、政策与预算的对接。

二是为实现预算编制程序的集中化创造了条件。我国目前采取的预算编制程序存在分散化和碎片化的问题。在编制预算草案前，各部门仅仅以部门的计划出发，缺乏考虑自身在中期内的政策目标和重点，也不考虑政府财政收入、支出、盈余、赤字、债务等总额目标等预算约束条件，“拍脑袋”和“虚报预算”的现象时有发生。中期滚动预测将设定统一的资源约束条件，各部门在落在自身约束条件下编制预算，集中精力关注在资源约束下如何最佳实现政策目标，最终实现上下“一盘棋”的效果。

三是将“艰难决策”的制定关口提前，事前充分预测，为后续问题解决创作有利条件。由于资源总量的限制，预算过程充满了各种艰难决策，如何决定支出重点和优先性，以及如何更好地平衡各种利益关系，是以往年度预算编制过程中很难处理的问题。中期滚动预测建立了“早做艰难决策”的决策机制，将为解决这一结症创造了有利条件。

三、对现行中长期滚动预算改革的建议

（一）合理划分入库项目

使用入库类型和项目性质两个维度对项目进行分类。通过政策类、常规类和一次性项目三个维度对入库类型进行划分。其中，“政策类项目”是指有明确的文件、政策规定，未来3年内需要每年安排且有标准或金额的项目；“常规类项目”是指单位为履行职能完成工作任务，未来3年内每个预算年度都需要发生的项目支出；“一次性项目”是指单位根据相关的文件精神、政策导向，在近期内需特定开展的项目。

（二）合理选择项目规模测算方法

大部分项目每年的支出内容变化不大，可以历史数据为参考依据，采用“基数+浮动调节”的方式安排预算，调节的方法可以参照支出内容变化的幅度和通货膨胀率来设置。按照项目性质对项目进行细化分类，充分借助专业领域专家力量，对专业领域的评审项目发表意见，充分尊重评审专家意见，提高预算审核和预算编制的决策的科学性和准确性。

（三）适当简化预算绩效评审程序

财政预算绩效评审工作十分复杂，按照程序实施到位工作量太大，减少常规的绩效评审工作量有利于将绩效评审工作更加有针对性。建议采用固定预算安排管理模式的“政策类”和“常规类”项目入库后两年内不参加预算绩效评审，适当减少预算管理部门人员的工作量，以加强对重大支出项目的预算绩效评审。

参考文献

[1]我国中期预算制度改革路径研究.李泽.博士论文.2016（5）.

[2]建立中期预算框架的国际比较与借鉴[J].白彦锋.中央财经大学学报.2009（09）.

[3]国家治理与公共预算[M].中国财政经济出版社，马骏，2007.