基于“三规合一”的城市科技产业园规划——以株洲天易科技城为例

宁启蒙，汤放华，李先凤，林 磊

(1﹒湖南城市学院，湖南 益阳 413000；2﹒株洲市城市规划设计院，湖南 株洲 412004；3﹒株洲云龙规划与工程咨询有限公司，湖南 株洲 412004)

基于“三规合一”的城市科技产业园规划
——以株洲天易科技城为例

宁启蒙1，汤放华1，李先凤2，林 磊3

(1﹒湖南城市学院，湖南 益阳 413000；2﹒株洲市城市规划设计院，湖南 株洲 412004；3﹒株洲云龙规划与工程咨询有限公司，湖南 株洲 412004)

我国空间规划体系存在同一空间不同规划“打架”现象，给城市规划的实施、项目落地带来了诸多问题﹒国民经济和社会发展规划、总体规划、土地利用规划是我国空间规划体系问题中最为重要的3种规划，我国空间规划体系问题则主要体现在3种规划的矛盾上﹒通过对株洲市天易科技城规划实践进行问题分析与规划建议，逐步推进株洲市的“三规合一”．

株洲；天易科技城；三规合一

2013年中央提出了“优化城镇化布局和形态，要一张蓝图干到底…城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”﹒因此，“三规合一”成为了空间规划体系建设的重点，受到广大学者和地方政府的重视﹒张少康[1]对“三规合一”的理论进行了探讨并在规划实践中进行了创新，同时，朱江[2]指出“三规合一”为解决3种规划之间的矛盾，破解城市规划中的难题﹒

近些年，沈阳[3]、太原[4]、厦门[5]等城市，通过“三规合一”的试点，基于以人为核心，实现一种“自下而上”的空间规划，在城市空间规划方面进行了创新，但由于经验的欠缺，试点城市存在很多方面的问题﹒

本文以株洲天易科技城为例，基于“三规合一”，在现有试点城市的基础上，分析研究对象在实现“三规合一”时存在的法律法规以及政策等多方面的问题，探索其空间规划的有序性和调控性，对株洲市推进“三规合一”、提升城市综合治理的能力具有非常重要的作用﹒

1 天易科技城概述

天易科技城位于株洲市天元区南部，北至西站南路，东临湘江，南抵株洲县，西接湘潭﹒主要包括部分马家河镇(金龙村、太高村、浅塘村)、群丰镇、雷打石镇、三门镇行政辖区范围，总面积237 km2，现状城乡居民点建设用地面积达到1 890.21 ha(见图 1)﹒

图1 天易科技城规划范围图

天易科技城位于长株潭城市群核心区范围内，是长株潭接受长三角经济辐射和影响并承接南部沿海产业转移的先头兵﹒同时，由于其位于株洲市区域和湘潭易俗河2个重要的城市发展节点之间，因此，天易科技城区位条件优越﹒

2 “三规合一”实践的现状及问题

我国的城市规划经过了多年的发展，因为不同地域有不同的规划要求，逐渐形成了各种类型和层次的空间规划﹒根据相关统计，我国目前规划类型有83种之多﹒然而，各种规划之间存在着要求和技术等差异﹒目前，大部分城市的空间规划为“自上而下”的模式，忽视了空间和以人为核心等问题，导致规划和实际发展脱节﹒同时，株洲天易科技城也存在很多方面的问题﹒

2.1 总体规划与土地利用规划、国民经济社会发展规划不协调

2.1.1 控制要点不同

国民经济和社会发展规划重点在提出发展目标及相应的政策支持，重点在宏观经济社会及政策属性方面，常导致项目难以落地、政策缺乏载体，忽略了空间属性和发展属性；土地利用规划则重点在控制基本农田的空间分布，控制建设用地指标的配置，用地规模的计算方式，忽视了地方发展形势，导致确定的指标与地方发展需求存在差距；总体规划则重点安排城乡建设用地的空间布局，缺乏详细的相关政策与之配套，在规划实施上容易受到各种因素影响出现或大或小的偏差，进而影响规划成效，且规划较少考虑束缚性政策的阻碍作用，导致规划难以审批或审批周期过长﹒

2.1.2 规划的期限不统一

国民经济和社会发展规划，一般以5年为界限，在规划开展过程中还需要进行中期评估，对前期规划成效及所遇到的问题进行及时的反馈，以不断完善规划﹒国民经济和发展规划由地方政府主导编制，由地方人大进行规划审批和考核﹒而城市总体规划，一般以20年为界限，城市总体规划同样需经过前期考察和中期实施评估，由地方主导编制，但与国民经济和社会发展规划不同，前者需由国务院或上级政府审批，并通过卫星遥感影像对规划实施进行监测、校正和反馈，以评估方式进行监督考核﹒土地利用总体规划，一般以10年-20年为界限，规划由地方负责编制，但由国务院或上级政府审批，指标逐级下达，重视地方在耕地、基本农田方面的保护和对建设用地管控，通过年度土地计划进行实施，通过年度计划指标使用、耕地目标责任制、规划实施评估等方式进行监督考核﹒

2.1.3 规划指标不统一

因为3个规划的期限不统一，从而导致了规划的城市用地范围也不统一﹒在《株洲市城市总体规划》(2014年修订版)、《株洲市土地利用规划(2006-2020年)》中，2020年的城市中心区范围未将天易科技城的雷打石镇、三门镇划入，但是在天易科技城的规划中却增加了较多的城市建设用地，因此，在雷打石镇、三门镇的项目落地存在一定的难度，缺乏土地利用规划、国民经济和社会发展规划相关数据的支撑，也因此将影响规划的可实施性﹒

2.2 村庄建设缺乏依据

在天易科技城的规划中，以实现“望得见山，看得见水，记得住乡愁”为目标，在追求经济提速提水平的同时，也要注重对当地历史传统、文化景观、地域风貌和民族特点的保护，保护传统村落﹒因此，对于绿心范围内、生态保育区内的村庄必须保留﹒但是，在保留的同时，还需明确村庄发展的方向与产业发展布局等，这在天易科技城的规划中应如何落实，如何突出其村庄的特色，成为了规划实施的一个难点﹒

3 实现“三规合一”的对策及建议

通过对“三规合一”问题的分析与研究，天易科技城针对规划时序不统一、指标不统一、村庄建设无依据等问题，重点通过生态容量的计算、城市三线的划定来控制规划的城市体量，实现土地利用规划保护基本农田、生态绿地的目标，然后通过分区分阶段的规划模式，对接土地利用规划及国民经济与社会发展计划，重点落实近期建设的发展项目与用地，从而解决3个规划目标不统一的问题﹒

3.1 进行用地生态容量计算

3.1.1 用地现状分析

天易科技城规划现状主要为农田和山地，其中耕地面积为80.1 km2，林地面积为122 km2，主要分布于南部；水域15 km2；城乡居民点建设用地面积约18.9 km2，主要分布在天易科技城北部及湘江西岸﹒

3.1.2 用地生态容量计算

通过根据土地空间分布的差异性、土地利用的自然与社会属性划定已建区、适宜建设区、较不适宜建设区和不适宜建设区(见表1)﹒一方面，可为总规城镇用地布局提供参考，同时也为方案确定后的4区划定奠定基础；另一方面，也可确定科技城用地生态容量，作为用地规模的上限﹒

表1 用地适宜性评价

划定方法是综合考虑自然保护区、水系、地形地貌(高程与坡度)、基本农田保护、地质灾害、重要交通走廊等生态环境、公共安全和资源利用等要素(见图2)，最后综合各类因素对科技城用地进行评定，并计算出科技城用地生态容量﹒

综合评价图如图3所示，成片适宜建设、较不适宜建设用地主要集中在北部地区及雷打石镇片区，南部则主要分布在沿湘江地区，此外还有部分用地沿山谷分布，规划区域内可用建设用地包括适宜建设与较不适宜建设用地，总面积为117.3 km2，占土地总面积的49.5%﹒不适宜建设用地东部为湘江，西部为高程较高的山脉以及风景区，此外还有部分水系分布在山谷中，不适宜建设用地总面积为 100.8 km2，占土地总面积的42.5%﹒

图2各要素分析图

图3 用地综合评价

根据“逾渗理论”，当所有城乡建成区面积超过区域可用建设用地面积的80%时，即城市建成区严重挤压周边地区，不同城乡建成区距离逐渐缩小，城镇空间将会迅速连接，形成一体，而难以开展被挤压地区的生态修复工作﹒而根据前面的用地适宜性评价，天易科技城可用建设用地面积约为117.3 km2(不包括建成区)，根据理论假设新增城镇建设用地总面积不能超过93.84 km2，加上已建区得到未来天易科技城用地生态容量约为113 km2﹒本次规划总建设用地为86.2 km2，占总用地面积的36.3%，占可用建设用地面积73.5%，占用地生态容量的76.3%

3.2 划定城市增长边界线、基本生态保护线及基本农田保护线

本次规划积极保护现有的农田山水、文物古迹、风景名胜等自然生态要素，严格按照中央提出的要求积极保护耕地，划定永久性基本农田保护红线，既要保障生产、生活、生态友好，又要形成生产、生活、生态空间的合理结构﹒科学划定城市增长边界线、基本生态保护线、基本农田保护线“3条控制线”(见图4)；有效实现城市发展目标、城市总人口、建设用地指标、城乡边界、城市功能分类和土地开发力度和利用效率等“六统一”及“一张图”管理、一个平台审批﹒实现国民经济和社会发展规划、城市规划、土地利用总体规划“三规合一”﹒

图4 “3线”控制规划示意图

3.2.1 基本生态保护线

由基质-斑块-廊道构成的生态安全格局是保证规划区域中生态系统完整性和生态效益最大化的保证，而基于生态格局的基本生态保护线划定是保护生态用地不被侵占，安全格局得以保证的根本保障﹒

天易科技城的基本生态保护线范围主要包括：

(1)集中成片的基本农田保护区及绿心规划范围；

(2)坡度大于25%且海拔超过90 m的山地；(3)湘江及其支流水系及湿地、水；

(4)维护生态系统完整性的生态廊道和绿地(基于生态安全格局划定)；

(5)其他需要进行基本生态控制的区域﹒

基于以上生态要素划定基本生态保护线，它包括了最重要的生态要素和生态廊道，并将生态用地连接成一个整体﹒基本生态保护线划定的面积约为133 km2，约占规划总面积的56%﹒

划定基本生态保护线后，需要对其中的建设展开更深层的规划控制，除了必要的城市生活生产设施外，禁止在基本生态保护线圈层内进行建设﹒而针对在划线之前已经获批的项目工程，要从历史和现实角度出发，重新对项目进行审核﹒在不影响或较少生态环境的前提下，准许有限度的开发，而对于有危害生态环境可能性的项目工程，则通过相关部门经过审核依法给予一定的赔偿﹒同时在红线内业已建立的建筑物，也需从历史和现实角度出发，采取相应的处理，恢复建设地的生态环境﹒

3.2.2 永久性基本农田保护线

规划强化对永久性基本农田的保护﹒现有耕地总量规划范围内保持不变，城市建设少占耕地或不占耕地﹒基本农田保护线范围在基本生态保护线范围以内，划定约49 km2，约占规划总规模的21%﹒

3.2.3 城市增长边界线

通过发展目标、定位的研究和城市人口的预测，确定未来城市用地合理的发展规模，在基本生态保护线范围以外划定城市增长边界﹒城市增长边界线面积约为 104 km2，约占规划总面积的44%﹒

3.3 分区分阶段规划模式

分区分阶段规划主要通过对区域进行划分，同时对不同区域进行分期建设，逐步落实区域的用地发展，并通过分阶段的项目引进实施，解决“三规合一”实施的困境﹒

分区规划主要是指2大区域的规划，规划依据3线的划定将区域分为城市发展区与生态保育区，其中城市发展区主要指城市增长边界线范围内的城市发展用地，生态保育区即基本生态保护线、永久性基本农田保护线范围内的保留村庄﹒

3.3.1 城市发展区规划——通过城市用地与乡镇用地指标相结合的方式分期落地

城市发展规划重点需要考虑的是项目落地与用地指标落实的问题﹒因《株洲市总体规划》2020年的城市中心区规划范围只包括了群丰镇镇域，雷打石镇和三门镇都未划入﹒因此，本规划提出分区分阶段的规划落实方式﹒

首先，依据3线划定的城市增长边界线内的区域总体划分为3个大片区，一片区主要指的是以总体规划2020年城市中心区范围内的城市用地区域；二片区主要指的是雷打石镇；三片区指的是三门镇范围﹒对于3个片区，考虑到3个规划对3个片区涉及的情况都有所不同，采用分期建设的方式，将3个规划时序不统一、指标不统一进行衔接，因此区域对3个片区分别与土地利用规划、国民经济与社会规划进行分别的衔接﹒一片区——群丰镇片区，重点对接《株洲市土地利用规划》2020年城市建设用地的范围(见图5)，以指导一片区近期建设的项目﹒通过对接，一片区近期(2020年)建设用地面积为15.9 km2﹒二片区——雷打石镇片区、三片区——三门镇片区(见表2)，重点对接雷打石镇总体规划，通过乡镇规划落实近5年内项目的落地，对接国民经济与社会发展计划，以实现近期雷打石镇、三门镇的发展需求﹒规划衔接后，二片区近期建设用地面积9.1 km2，三门镇建设用地面积为4.7 km2﹒

图5 土地利用总体规划(2006-2020年)

表2 天易科技城村庄分片区一览表

本次规划重点“三规合一”的体现在通过分期建设的方式，重点对接近期建设，确保近期发展落实与实施，实现了2020年总建设用地面积29.7 km2(见图 6)﹒

图6 天易科技城近期建设图

3.3.2 生态保育区规划——通过专项规划指导村庄发展

将生态保育区——即基本生态保护线、永久性基本农田保护线范围内的保留村庄进行专门的规划编制﹒生态保育区内的村庄通过中心村与基层村相结合，组合为发展片区，通过编制片区指导及片区专项规划指导村庄发展(见图7)﹒

图7 天易科技城村庄分片区示意图

4 结语

本文通过对天易科技城“三规合一”的具体落实问题进行剖析，提出划定城市3线的规划方式，在规划设计方面初步实现了“三规合一”；而对于具体规划落地方面提出了分区分阶段落实规划的方式，逐步实现“三规合一”﹒希望通过天易科技城“三规合一”的初步探讨，推进株洲市城市建设，尽早实现株洲市的“一张蓝图”．

[1]张少康, 温春阳, 房庆方, 等. 三规合一——理论探讨与实践创新[J]. 城市规划, 2014, 38(12): 78-81.

[2]朱江, 邓木林, 潘安. “三规合一”: 探索空间规划的秩序和调控合力[J]. 城市规划, 2015, 39(1): 41-47.

[3]李晓楠, 盛晓雪, 高鹤鹏. “三规合一”视角下的城乡总体规划编制思路探讨——以沈阳市于洪区城乡总体规划为例[J]. 规划师, 2014(S1): 10-14.

[4]丰晓棠. “三规合一”的技术标准研究——以太原市为例[J]. 科技情报开发与经济, 2013, 23(16): 133-136.

[5]姜瑞. 我国“三规合一”实践、问题和对策研究[D]. 厦门: 厦门大学, 2014.

[6]黄叶君. 体制改革和规划整合——对国内“三规合一”的观察和思考[J]. 现代城市研究, 2012(2): 10-14.

[7]彭敏. 城市总体规划与土地利用总体规划协调研究[D]. 重庆:西南大学, 2011.

(责任编校：陈健琼)

Planning of City Science and Technology Industrial Park Based on quot;Three Rules and Onequot; in Zhuzhou Tianyi Science amp; Technology City

NING Qi-meng1,TANG Fang-hua1,LI Xian-feng2,LIN Lei3
(1. Hunan City University, Yiyang, Hunan 413000, China; 2. Zhuzhou City Planning Design Institute, Zhuzhou, Hunan 412004, China;3. Zhuzhou Yunlong Planning and Engineering Consulting Co., LTD, Zhuzhou, Hunan 412004, China )

In the space planning system, there is a phenomenon of the same space with different fighting planning, which brings a lot of problems to the implementation of urban planning and project landing. The national economic and social development planning, overall planning, land use planning are the most important three kinds of planning in space planning system in China. The contradiction between the three kinds of planning is the concentrated reflection of the problem in space planning system in china. This paper analyzes and advises Zhuzhou Tianyi Science and technology city planning practice gradually promoting the integrating of three kinds of planning in one in Zhuzhou City .

Zhuzhou; Tianyi Science and Technology City; integrate three in one

TU984.14

A

10.3969/j.issn.1672-7304.2017.02.0010

1672–7304(2017)02–0044–06

2017-01-11

湖南省教育厅科研项目(15C0246)

宁启蒙(1981-)，男，湖南邵阳人，讲师，博士研究生，主要从事城乡规划设计研究，E-mail: 332327655@qq.com.