黑龙江省城乡一体化建设问题研究

邱丽娟，乔金杰

（齐齐哈尔大学经济与管理学院，黑龙江齐齐哈尔161006）

黑龙江省城乡一体化建设问题研究

邱丽娟，乔金杰

（齐齐哈尔大学经济与管理学院，黑龙江齐齐哈尔161006）

通过剖析城乡一体化的内涵，结合黑龙江省的实际，指出其在促进城乡一体化进程中显现的突出问题，并从统筹推进城乡义务教育一体化、进行产权制度改革、提高农村居民收入及生活质量水平等方面提出加快黑龙江省城乡社会经济一体化发展的对策。

城乡一体化；土地管理制度；义务教育；产权制度改革

一、城乡一体化的内涵

城乡一体化发展的思想最早始于19世纪,改革开放后的20世纪80年代末，随着城乡分割的二元经济体制导致的多种经济社会矛盾的凸显，城乡一体化的思想越来越受到重视。众多学者分别从多种学科角度或不同的研究侧重点，对城乡一体化的概念和内涵进行了界定。

综合来看，城乡一体化是把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

黑龙江省做为东北老工业基地，全国粮食生产大省，二元经济结构一直比较突出，关于二元经济结构的理论研究与衡量，通常使用二元对比系数，即第一产业比较劳动生产率与第二、三产业比较劳动生产率的比率。二元对比系数理论上应处于0-1之间，当其为0时，表明第一产业比较劳动生产率为0，经济二元性最明显；当其为1时，第一产业和第二、三产业的比较劳动生产率相同，经济的二元性消失，二元经济完全转变成了一元经济。一般来说，发展中国家的二元对比系数通常为0.31-0.45，发达国家一般为0.52-0.86。据统计，黑龙江省的二元对比系数由1995年的0.4407呈下降趋势，到2008年达到最低为0.135，然后呈上升趋势，到2015年为0.2909，虽有一定波动，但总体来看，二元对比系数一直处于较低的状态，二元经济结构还比较突出。另外，黑龙江省“三农”问题阻碍着经济的发展，城乡之间不均衡的发展严重制约了经济结构的转变，若要使黑龙江省经济实现良性循环和健康发展，迫切需要解决黑龙江省城乡一体化问题。

二、城乡一体化发展中面临的突出问题

（一）义务教育城乡发展不均衡

义务教育是一项民生工程，是千家万户都关注的话题，每个家庭都迫切期盼子女能够接受良好的义务教育。近年来，在党和政府的高度重视下，城乡义务教育一体化发展取得了积极成效。但总体上而言，城乡二元结构矛盾依然突出，黑龙江省城乡基本公共教育服务还存在一定差距，乡村孩子们上学远、上学难、寄宿条件差、优秀教师少的现象依然存在，有的留守儿童没有得到及时的关爱保护，有的随迁子女在入学时遇到一些困难问题。相较于城市而言，乡村优质教育资源紧缺，教育质量亟待提高，城市居民与农村居民在获得教育资源、教育机会和教育质量上依然不平等，随着经济发展、社会转型，城镇教育资源配置不适应新型城镇化发展，“大班额”问题严重，“乡村弱、城镇挤”已成为当前义务教育特有的现象。

由此可见，必须统筹推进城乡义务教育一体化改革发展，促进基本公共教育服务均等化，办好人民满意的义务教育。

（二）土地管理制度不合理

黑龙江省是农业大省，农业人口占全省总人口的比例大约一半左右。一直以来，农民问题始终是黑龙江省发展的根本问题，而土地是农民生产生活的最根本保证，与农民的生活息息相关。农民思想意识里把土地当做生存的基本，致使大部分农民不敢离开农村以及土地，这种现象约束了黑龙江省农村土地的流动，阻碍了黑龙江省的城市化进程以及农业生产率的提高。

目前黑龙江省的土地制度依然是“二元性”的形式，城市和农村的土地管理制度迥然不同。城乡分割的土地管理制度，在黑龙江省的城市化进程中使农民的利益难以得到有效保护，阻碍了黑龙江省城乡一体化的发展。一方面，农村土地集体所有制使得土地所有者权利主体模糊，土地产权不明晰。众所周知，土地产权问题是土地制度的核心，土地归谁所有决定了土地制度的性质。我国现行相关法律规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”这就使得政府成为农村土地转变为城市土地的绝对权利者，按相关法规的规定，当城市土地无法满足用地需求时，政府可以强制征收农民的土地，在政府主导的农村土地的征用过程中，农民处于弱势地位，政府以土地的补偿价格买断了土地的所有权，收益不对等状况的存在，极易导致社会矛盾激化。农民的利益得不到保障，“三农”问题无法有效解决，甚至对黑龙江省的社会稳定造成一定隐患，影响黑龙江省的和谐发展。另一方面，土地的产权缺乏流动性。农民土地集体所有制度的束缚，不能自由转让自己拥有的土地，更不能将土地进行抵押，农民离开土地就失去了生活的保障和经济来源，因此进城务工的农民不愿意失去土地，因为他们把土地作为生活的最基本依靠。这样势必阻碍农村剩余劳动力向城市转移，影响城市化进程。由此可见，土地管理制度对协调城乡关系、优化农村资源配置有着重要影响，土地管理制度的完善与否，不仅影响着土地资源的利用状况，而且是黑龙江省“三农”问题能否得到解决的关键。

（三）城乡居民收入和生活质量差异较大

据统计，黑龙江省农民人均纯收入与城镇居民可支配收入之比，2000年为1：2.29，2008年为 1：2.39，到2015年为1：2.18。2015年黑龙江省农村居民人均生活消费支出与城镇居民人均消费支出相差3749元，农村居民消费支出占总收入的75.6%；城乡居民生活收入水平逐年提高，相应的消费水平也在提高，但是城乡居民之间的收入差距却仍然很大。在消费结构上，城乡居民在人均消费性支出中用于居住、衣着和娱乐教育上面的支出城乡仍相差悬殊，分别相差1.39%、2.71%和2.32%，农村居民将收入消费在改善居住条件和文化教育上面，占总消费的31.59%，农村的生活条件和农村教育问题仍然是解决“三农”问题的重要任务。

三、促进城乡一体化发展的路径探索

（一）促进城乡义务教育一体化

统筹推进城乡义务教育一体化，是我国以人为核心的新型城镇化建设与社会主义新农村建设的需要。为适应新型城镇化发展的需要，解决义务教育中存在的“乡村弱”和“城镇挤”问题，迫切需要统筹规划、统筹推进城乡义务教育一体化。结合黑龙江省的实际，可从三个方面采取相应措施。

1.确保资金投放向基层及偏远地区倾斜

相关部门在编制相关规划时，要统筹考虑义务教育学校布局，在安排重大项目和资金投入时优先支持义务教育学校建设，财政部门和教育部门要积极建立和完善城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制。

2.保证相关政策妥善落实

合理设置农村学校中级、高级教师岗位比例，落实中小学教师职称评聘结合政策，确保乡村学校教师职称即评即聘。结合各地区实际情况采取不同策略，经济落后地区以加强学校标准化建设为重点；经济较发达的地区，以师资队伍的均衡配置为重点；外来人口集中的地区，以保障随迁子女平等接受义务教育的权利为重点。

3.建立健全的监督检查或验收工作机制

具体可由相关部门形成督导小组，组织专项督导检查，及时通报督导情况并向社会公布，对计划实施不到位、成效不明显的，应严格追究相关责任人的责任，还可以鼓励公众积极参与监督，充分利用网络优势，设置意见反馈平台，确保城乡义务教育一体化改革落到实处。

（二）积极推进产权制度改革

城乡一体化的实现是个漫长的过程，在这个过程中，涉及农民土地产权的制度问题，需要制度创新来保证。城乡一体化的关键是保证各项要素在城乡之间自由流动，对土地产权制度进行改革是推进城乡一体化的重要内容，必须建立新型的城乡土地管理制度，提高土地管理制度的合理性。具体可以从以下几个方面进行改革。第一，明晰耕地产权制度。黑龙江省在推进城乡一体化进程中可以结合自身的发展情况，充分借鉴其它省市土地确权改革经验，明晰耕地产权，建立城乡接轨的耕地产权制度。农民一旦有了耕地产权，就可以将耕地自由转租，促进消费，甚至可以将耕地产权抵押给银行进行贷款，这们便可在一定程度上解决农民贷款难的问题，农民也便享有更多的流动资金进行经济建设，提高农民的收入水平的同时，城乡之间的经济差距也会逐渐缩小。第二，完善土地流转制度。若要实现土地产权流转市场化，首先要使农村土地在农民手中能够有效流转。结合黑龙江省农村土地流转的实际情况，必须坚持依法、自愿、有偿的原则，机动灵活地选择土地流转方式，放宽土地流转方面的诸多限制，完善农村的土地流转制度，让农民享有充分的土地流转权利。政府还要在政策上向农村倾斜，加大资金扶持力度，妥善解决农村土地流转中出现的一些矛盾和问题，尽快建立以市场资源配置为基础的流转机制。保障农民的土地权益、搞活农村经济。黑龙江省农村土地产权问题的解决，能够激活农村发展的动力和活力，增强农民构建和谐社会的积极性，使民主法治理念也得以贯彻和落实，促进黑龙江省城乡经济的发展，加速黑龙江省城乡一体化的进程。因此，必须重视土地产权制度改革，扫除黑龙江省城乡一体化土地管理制度障碍，从而加速城乡一体化的进程。

（三）提高农村居民收入及生活质量水平

城乡一体化的顺利实施，需要努力缩小城乡差距，提高农村居民收入，改善生活质量水平，具体可从以下三方面采取相应措施。

1.大力发展以劳动密集型为主的乡村加工业

发展以农产品为原材料的初级或深加工乡村企业，积极促进农村第二、三产业的发展，尽可能地吸纳农村剩余劳动力在农业区域内本地就业，以增加农民收入水平。

2.发展农村职业教育并进一步整合教育资源

提高劳动力素质，实现劳务输出转移，力争使农村劳动力市场具有一定的优势劳动力资源。

3.鼓励发展乡镇民营企业

以政策为导向，健全法律机制，为民营企业创造良好的经营环境，从而吸纳农村劳动力资源，进而增加农村劳动力多途径就业收入，降低与城市居民收入的差距。

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Research on the Urban-Rural Integration in Heilongjiang Province

Qiu Lijuan,Qiao Jinjie
（Qiqihar University College of Economic and Management,Qiqihar Heilongjiang,161006）

This paper analyses the meaning of urban-rural integration，combining the actual situation in Heilongjiang province and points out the outstanding problems in promoting urban-rural integration.And from the aspects that promoting the urban-rural compulsory education integration,carrying out reform of property rights system,improving the income and quality of life of rural residents,etc.It puts forward some countermeasures to accelerate the integration of urban-ruralsocialand economicdevelopmentin our province.

Urban-rural integration;Land management system;Compulsory education;Reform of property rights system

F12

A

1005-913X（2017）10-0026-03

2017-08-03

黑龙江省哲学社会科学研究规划项目(16JYD11)

邱丽娟(1972-)，女，黑龙江齐齐哈尔人，副教授，硕士，研究方向：经济管理、房地产估价。

［责任编辑：金永红］