精准扶贫与精准脱贫所面临的问题与对策

刘硕

摘 要：随着全面建成小康社会最后决胜时间的临近，精准扶贫、脱贫工作正在加快步伐，正如习主席指出，扶贫开发工作已进入攻坚拔寨的阶段。利辛作为亳州市唯一的国家级贫困县，长期以来一直在脱贫攻坚的道路上探索，但是国家级贫困县的“帽子”一直没有摘掉，接下来的扶贫之路仍需发现和解决摘帽过程中的问题。该文正是对利辛县的“精准扶贫”与“精准脱贫”所面临的问题，加以分析并提出相应解决方案，并且针对贫困县这一条件下的精准扶贫与精准扶贫进行论述。

关键词：精准扶贫；精准脱贫；易地扶贫；光伏扶贫

中图分类号 F323 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）22-0023-04

近年来，随着精准扶贫工作的推进，国家级贫困县利辛县也推出一系列扶贫举措帮助贫困户脱贫。从数据上看，目前全县共5.94万户、17.2万人需要帮扶脱贫。2016年全年，全县虽然实现脱贫3.98万人、出列82个贫困村，但是扶贫脱贫任务的仍然十分紧迫。

利辛县目前贫困人口全部为非城镇人口，因病致贫82188人，占总贫困人口的60.07%；因残致贫13043人，占9.53%；因学致贫6612人，占4.83%；缺劳动力致贫10276人，占7.51%；缺技术致贫7592人，占5.55%；缺资金致贫4831人，占3.53%。

在这样贫困人口仍然众多的情况下，如何继续实施精准扶贫、解决面临的问题，值得我们去思考。本文将浅析这些问题，并提出相应解决方案。

1 利辛县扶贫现状

利辛县目前实施就业扶贫、产业扶贫、光伏扶貧、金融扶贫和社保兜底脱贫等扶贫措施。当前采用的几项重要措施如下：

1.1 扶贫措施

1.1.1 光伏扶贫 通过农商行向每户贫困户开放申贷5万元，26户贫困户集齐130万元即可共建光伏电站。县供电公司以0.9元/kW·h的价格收购生产的电，并将发电收入作为贷款分红向贷款贫困户打卡发放。

1.1.2 易地扶贫 当前易地扶贫搬迁安置是利辛脱贫攻坚工作的头号工程，对位置低洼、易涝的7个乡镇部分村民实施搬迁安置，2016年全年完成2010人的贫困人口易地扶贫搬迁安置工作。2017年全县易地扶贫搬迁涉及1404户建档立卡贫困户，3745人，12个乡镇共18个安置点。

1.1.3 产业、就业扶贫 在产业扶贫上，利辛县通过尝试“政银农科企”五位一体产业扶贫，增加贫困户的收入来源。在就业扶贫措施上，利辛县采用“四员一工”的就业帮扶模式，建立劳务岗位共4798个，月工资人均600元。

1.1.4 基础设施扶贫 在给予特困家庭每户危房改造补助2万元的基础上，额外给予补贴5000元。实施危房改造1500户。对尚未实施危房改造的贫困户，先行提供安全住房。在危房改造的同时，进行基础设施建设。

1.1.5 金融扶贫 采取互助社、企业、保险相结合的扶贫模式，发放扶贫贴息贷款2626户、1.02亿元，实施社保兜底。实行扶贫线、低保线、五保分散供养线“三线合一”，提高低保补差。

1.1.6 电商扶贫 政府鼓励创办电商扶贫店，电商实体店由村委会负责营销管理，销售特色农产品以及农副产品。店铺的销售额的5%作为扶贫资金，用于改善贫困户的生活。

1.2 资金来源 2016年，安徽省下发了财政专项扶贫资金7980万元；光伏扶贫专项资金1200万元；亳州市下发光伏专项扶贫资金1384万元；县级财政专项扶贫资金7020万元，整合市县配套（含贷款）47986.628万元，分布情况如图1所示：

关于这些资金的大致利用方向和占比，根据调研和官网的数据统计，可以得出现存几大扶贫措施所用资金的占比图，如图2所示：

2 当前扶贫过程中的问题

2.1 投资比例大的扶贫项目的效用问题 如图2所示，目前几项重点扶贫项目为光伏扶贫、易地扶贫、医疗扶贫等。此处就其中的易地扶贫和光伏扶贫的实际效用问题进行探讨。

2.1.1 易地扶贫执行效用问题 2017年全年，利辛县全县将搬迁1404户建档立卡贫困户，3745人。易地搬迁的投资数额大，但是此项政策执行的效用却值得讨论。如前所述，全县因病、残致贫的贫困人口，占总贫困人口的69.6%，缺失劳动力致贫的贫困人口，占全部的7.51%。即全县贫困人口中目前有77.1%的人是不适宜劳动的，对于这些劳动力较弱的人来说，易地扶贫显然并不能满足脱贫需求：首先，易地扶贫对象更适合地处灾害频发、自然环境较恶劣的地区、且自身仍具有较强劳动力的人；而利辛县地处皖北平原，灾害较少，耕地土地肥力等级也较高，贫困户中劳动力弱的人口比例也高，在搬迁后仍然缺乏收入来源，并不能做到真正的脱贫，可见易地扶贫作为一项投资较高的扶贫措施效用并不高。其次，由于政策的执行偏差，在农村基层易出现“易富不易贫”的现象，真正的贫困人口可能由于缺乏安置房资金以及社会关系不能得到搬迁。另外，在农户方面，易出现在圈定范围内临时扩建、搭建违法建筑的情况，套取扶贫资金。部分基层政府有权对户数考核，不对人数考核的情况，导致“临时分户”出现，原来的一户贫困户会出现一户多套的现象，扶贫资金被浪费，实际入住效率不高，也造成土地的浪费。再次，原来危房旧房以及临时搭建的建筑物也可能因为政府处理不及时成为闲置住房，相应宅基地成为闲置土地，对土地资源造成浪费。另外由于部分村镇政府的后续措施没有跟上，有些老宅没有回收，违反了一户一屋的政策，如果不尽快回收处理，将造成宅基地占有面积不均衡的情况。

2.1.2 光伏扶贫效果问题 利辛县目前采取的光伏电站建筑模式是“小集中、大分散”，已建设光伏电站82.77MW。其中大规模光电发电站集中分布在阚疃镇等经济已经相对发达的镇；而在贫困人口分布较多王人镇等地区则多为分散的布局。在这些布局分散的地区，缺乏大区域的整合过的闲置土地，无法进行大规模的光电板安装，故而无法提供大规模的光伏发电，进而不能向村民提供更多的经济收入。另外，光伏电板的投资较高，共已投入14.4亿元，在投入这么多资金的情况下，若想获得更多收益，就需要让经济情况更落后的地区集中更多土地建造光电站、增加获得的收入。另一方面，在采取“大分散”的模式下，各村镇采用的方法基本为在闲置土地上建造集中光电站，以及在各户居民房顶安装小规模的光电板。而此时光伏发电是否可以安全稳定的进行就需要考虑了。目前农村有些房屋本身建造时间已经较长，加上原本的建造质量不过关，屋顶可能已经不能再承受光电板的压力，但正是这些农户更需要被帮扶。所以要考虑他们的屋顶加固问题，或者选择其他建造、配电、利润分配的方式。还有，光伏发电易被天气等因素干扰。阴雨天气下的收益需求，让电力稳定入网，对光伏电池的性能提出挑战。再者，作为光电站建筑用地的土地本身已为耕地，浪费了土地本身的耕种价值。如何发展“板下耕作植物”的种植？如引进高产且易于种植的喜阴种植物，并促进村民大规模承包集中种植，值得我们研究。endprint

2.2 贫困户资质审核与脱贫审核问题 不可否认的是，当前的贫困户资质审查仍存在着漏洞，包括“扶富不扶贫”“扶贫不脱贫”等情况都有发生。这些情况具体的原因如下：

2.2.1 扶贫标准落实难 在实际情况中，基层判定贫困户往往并不能完全依靠贫困户鉴定标准。因为按照划定的标准审核贫困户的话，将面临对家庭年收入的测定，而一个家庭的收入测定必将耗费大量时间与人力成本。故而大部分村镇采用的评定方法为村干部以一户家庭中的劳动力多少、病残人口多少、子女有無工作等作为条件，进行大致评估。这样就造成了测评精度降低的情况。

2.2.2 存在“人情评定”现象 由于评定人为村干部等人，并且评定的时候缺乏第三方监督或监督人也是同批人，造成了某些人际关系比较广泛的村民，虽然不在贫困户鉴定标准范围内，但仍被评为贫困户。而由于这部分“人情”贫困户的存在，抢占了真正的贫困家庭的资格，导致了贫困户扶贫资金被占用。

2.2.3 脱贫鉴定不及时 有些贫困户家庭情况已经得以改善，达到脱贫标准，却隐藏脱贫事实，继续拥有贫困户资格，享受对贫困户的补助。这种情况多是因为村镇政府组织未能及时跟进各户贫困户的后续评定工作，或进行后续评定但是未能仔细审核家庭现况导致的。这样的情况既导致了扶贫资金的浪费、贫困户资格的占用，也造成了公信力的下降。

3 相应对策

3.1 光伏扶贫效果问题解决策略

3.1.1 整合闲置土地 目前利辛县农村的常住居民基本是劳动能力较低的人口，青壮年大批量流向城镇，造成土地的大量闲置，形成土地资源的浪费；另外一些家庭会让尚有劳动力的老人继续家中土地的种植，但由于劳动力不足、土地面积小，一年耕作的收入也并不多。在这种情况下，如果由村镇政府组织，整合这些闲置土地，建造光电站模集中发电、集中入网。而土地所属的村民也可以获得更高的收入。

3.1.2 进行房顶加固 在一些闲置土地较少的村庄，很多村民选择在房屋屋顶建造光电板，而由于房屋老旧或建筑质量低下等问题，光伏电池的安装已经给这些房屋造成了安全问题。故而村镇鼓励村民集资建造屋顶光伏电站的同时，要注意以贫困户房屋为主的老房、危房的屋顶加固。此举兼顾基础建设扶贫与光伏扶贫，让村民安全安心地接受光伏发电的措施，也利于更多非贫困户建造光伏电站，增加居民整体收入。

3.1.3 引入“板下植物”种植技术 引入“板下植物”的种植技术有利于进一步利用土地资源。村镇政府可以引入适合本地土地、气候条件的喜阴作物，在小规模试验后选择出比较适合本地经济作物，推广至大范围种植。为保证种植数量，采取土地租用折扣优惠等方式吸引村民、农业企业集体承包，鼓励这些大户带动贫困户一起种植。在后期进行统一进行作物的成品、半成品的销售，进一步利用闲置土地、保障贫困户的盈利来源。

3.1.4 户口人口兼顾审核 目前出现了子女通过和父母分户，让父母获得贫困户及搬迁资格，再行套取新房的情况；以及夫妻分户套取扶贫资金等情况。这种实际上的一家人领取多套住宅的情况，产生了不实需求，导致了很多搬迁后的新房空置。要解决这个问题，就应该注意搬迁前的户口与实际人口对应情况，通过实际走访等统计措施做到户数、人数的对应，防止临时分户情况。另外，对于搬迁后的实际入住情况要加以统计和管理，并且为了确保入住率，限制贫困户家庭在一定时间内入住。

3.1.5 加强监督公示制度 贫困户是弱势群体，在部分村镇的缺乏监督的评议情况下，可能出现由于人际关系弱于“关系户”而无法获得安置资格，这种情况正是扶贫工作中最不愿意见到的。该情况的解决方式，最重要的是建立合理公正的监督制度：评议期间，评议相关条例向外公布，并且有第三方监督的情况下，进行透明化操作。在评选出易地安置的资格后，将安置人员名单、评议依据等在村镇公示，并且开放接受村民的异议，在公示结束并且无异议之后，再行确定最后的人员名单。以透明化的公正操作来确保结果的真实性。保证扶贫工作的顺利进行，提升政府的公信力。

3.1.6 及时处理旧房 为了防止出现旧房宅基地收回不及时而导致占地面积不均等、土地闲置等情况，政府应该及时对危房、旧房加以处理。可以在确定搬迁资格后限定搬迁日期。之后将这些宅基地通过改建、流转等方式利用起来，不让这些土地被闲置下来。

3.2 严格审核贫困户与脱贫资质

3.2.1 采用合理识别评议方法 在进行贫困户评议时，为了确保评议过程的公正性合理性，可以建立参与式评选，即请推选出的村民代表和贫困户申请人直接参与评议过程。一些申请者的实际情况相较于评议标准较为模糊，一定要注意这些“边界”情况，在结合走访结果，以及详细对比标准之后，再行确定最终的具体评议结果。为了进一步提高扶贫的准确性，评定时可以购买第三方部门的监督、评议辅助服务。在评议结果公示后，从上至下均应该开放举报监管通道，保障后续的监督的正常进行。

3.2.2 做好脱贫的跟进工作 对于脱贫的家庭，同样要注意对于“边界”情况的评定。为了防止有些贫困户为了保住被补助的资格而刻意隐瞒，可以采取以下措施：（1） 每半年对贫困户具体情况进行一次摸底核实。更清楚地了解贫困户的真实经济情况，防止部分贫困户临时掩藏经济情况蒙混过关。（2）结合走访，了解贫困户生活情况。通过村委组织对村民的走访，获得贫困户目前生活情况的相关信息，作为脱贫的一项依据。（3）对当年脱贫的贫困户进行公示，并说明原因及依据。开通监督举报制度，接受村民对脱贫结果的异议，对村民提出的“当脱贫不脱贫”“不该脱贫却脱贫”情况进行重新审核。（4）对脱贫迅速的贫困户予以奖励，促进剩余贫困户向榜样学习，加快脱贫步伐。

4 结语

截至2016年末，利辛县总共剩有5.94万户、17.2万人需要帮扶脱贫。面对2020年全面脱贫的目标，扶贫工作仍承担着不小的压力。面对这样的压力，只有思考目前扶贫工作中面对的问题并正视、解决这些问题，才能保证精准扶贫、精准脱贫的落实。

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（责编：徐焕斗）endprint