新疆和硕县农村土地承包经营权确权颁证试点工作综述

刘涛

摘 要：为了总结确权工作思路和工作方法。采用文献分析法和归纳演绎法。该文根据新疆和硕县农村实际情况，制定试点工作实施方案，确定了农村土地确权技术路线和技术流程，通过试点工作，发现了一些问题，总结了一些经验，并且提出了一些建设性的意见。

关键词：农村土地；承包经营权；和硕县

中图分类号 F311 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）22-0001-04

Abstract：The purpose of this paper is to define the working thought and methods of authentic light.Based on the actual situation of Hoxud County in Xinjiang，this paper made the pilot implementation plan，and determined the rural land right verification technology route and technology process.Some problems were found，some experiences were summarized，and some constructive suggestions through the pilot work were put forward.

Key words：Rural land；Contract and management right；Hoxud County

為确保农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作（以下简称“农村土地确权工作”）顺利进行，新疆自治区人民政府决定在和硕县开展此次试点工作，取得经验，以点带面，为全面开展巴州农村集体土地确权工作打好基础。

1 开展农村土地确权工作意义依据及合法经营模式

1.1 确权意义 开展农村土地确权工作，是健全农村土地承包经营权登记制度，加强对农村承包土地财产权的重要基础，是国家明确土地承包权归属，保持现有土地承包关系稳定并长久不变的基本手段，是维护农民土地承包合法权益的根本要求，是解决农村土地承包现实问题的迫切需要。2001年王利明提出土地承包经营权必须物权化，这样更有利于保护承包经营权人的利益，稳定土地承包经营关系[1]。

1.2 经营模式 此次试点工作依据国家有关法规和《2015年自治区农村土地承包经营权确权登记颁证整县推进试点工作实施方案》的通知（新政办发[2015]35号）等相关文件的要求，依据《自治区农村土地承包经营权确权登记颁证技术规范》，有序进行。2001年陈康华提出开拓土地承包经营的新模式，对土地集中转包、允许土地使用权入股或合伙是当下解决农用地使用问题的一个有效途径。确立农地永久性用益物权是解决前述问题的根本途径。农地永久性用益物权制度的实施有三个法律问题，即土地使用权的登记，土地使用权不设期限，土地使用权的收回[2]。2006年张晓东提出应建立土地承包经营权的统一登记制度，逐步放宽该权利的流转限制，制定土地承包经营权征收征用后土地补偿费用的分配规则，由此来进一步完善我国土地承包经营权制度[3]。2013年苏伟对寿光市国土局整个确权过程的组织调度、模式设计、结构方法进行整理，对整个土地登记确权信息模式进行总结分析，发现在2012年实施土地确权过程中的优缺点，进一步探讨了寿光土地确权信息模式在全国推广和使用的可行性[4]。2014年陈绍旗针对丹巴县农村土地使用权登记发证项目，探讨CORS系统在工作中的应用，结合工作实际，对该技术方法进行探索，提出了一些节约成本、提高工作效率的方法，便于今后更好的完成农村集体土地确权登记发证工作[5]。2016年陈金涛指出，农村土地三权分置的实施，面临着市场经济条件下权利主体的博弈造成三权的利益关系失衡与农地用途变更的经济性障碍，存在法律体系不完善和政策不协调的制度性障碍以及配套机制不健全造成经营权的权能实现受限的机制性障碍[6]。

关于农村土地承包经营权的政策和法律问题的研究，国内许多学者也做了探讨[7-17]。

2 确权技术路线

和硕县农村土地承包经营权确权登记工作试点中综合采用“3S（GPS、GIS、RS）”等新技术；权属调查采用无人机航空摄影测量技术获取的1：1000比例尺影像图作为工作底图，结合土地二轮承包档案，查清农户承包地块的地块名称、承包方式，承包面积，四至以及土地的承包经营权流转情况；地籍测量采用了无人机数字航空摄影技术和网络RTK技术相结合的新技术手段；登记颁证工作要以数据库为基础来进行。

2.1 权属调查 农村土地承包经营权权属调查流程如图1：

2.2 地籍测量 地籍测量如继续延用传统的地籍调查方法则使外业测量工作带来诸多的不便，严重影响工作的进程和效率。和硕县农村土地承包经营权确权登记工作中，采用无人机数字航空摄影技术、网络RTK技术等先进的现代测量手段，一是可以满足地籍测量的精度要求，二是可以节省大量人力、物力、财力，提高工作效率。测绘技术流程具体图2：

无人机数字航空摄影测量技术具有灵活、快速的特点，可以快速高效的获取航摄数据，利用相应的影像处理软件，快速提供大比例尺真正射影像（TDOM），与传统数字正射影像（DOM）相比，真正射影像（TDOM）解决了正射影像上的建筑物等地物目标明显的倾斜、变形等问题，无需立体测图，可以直接在真正射影像（TDOM）上进行地物矢量化，实现快速准确的完成数字线划图（DLG）的绘制，通过外业调绘最终生成数字线划图（DLG），缩短了数据采集周期，提高作业效率。并且通过实地验证，采用无人机技术获取的真正射影像图地物点精度不大于20cm，绝大多数精度在10cm左右，满足农村土地确权工作底图的要求。endprint

2.3 数据建库 根据和硕县确权登记过程形成的影像、图表和文字资料，按照统一标准建立农村土地承包经营权信息数据库，逐步实现对农村土地承包经营权信息化管理。建库流程具体如图3：

3 质量检查与处理

3.1 界址点精度检查 由作业组对和硕县用“实测法+图解法”组合的地籍测量成果进行外业检查，采用网络RTK对项目区内界址点测量精度，以及界址点间距离进行随机抽样检查。经检查界址点误差最大值为0.090m，最小值为0m，平面中误差为±0.014m；界址点间距离检查误差最大址为0.10m，最小址为0m，中误差为±0.038m。

3.2 地籍图与公示图检查与处理 一是检查地籍图与承包方调查表的一致性；二是地籍图与承包地块调查表的一致性；三是地籍图与公示图的一致性。由外业调绘人员结合外业调绘底图和承包地块调查表对地籍图和公示图进行100%检查，并在地籍图上标注出错误类型和改正内容，并生成检查记录。然后对地籍图有标错、错划、漏划、取舍不当等现象，经绘图人员认真仔细进行修改后，均达到了要求。以小组为单位的公示图制作完成后，按照100%自检，确认无误后交项目负责人检查和总工办检查，发现问题及时纠正，直至全部符合《规程》要求的标准。

4 存在问题

（1）承包方编码和地块编码自治区标准和国家标准不统一。

（2）一些村民的土地跨乡级行政区有已颁发集体土地承包经营权证的国有土地，如何确权没有明确的政策规定：如塔哈其镇浩村一些农民的耕地在曲惠乡内，并且属于国有土地，而第二轮承包时发包方为塔哈其镇浩村。

（3）部分地块现状与二轮承包的档案不一致，如何确权登记没有明确规定：一是有些条田在二轮承包后由于村里修渠修路被分割成两块或者多块，但档案里为一块地，面积也是该地块被渠分开前的总面积，合同面积如何填写。二是二轮土地承包时原来存在的机耕道、林带、沟渠已被承包方推平，现状已变为耕地，本次确权部分乡镇要求必须将變成耕地的路、林、渠留出，由于缺乏政策、文件指导，操作难度较大。三是由于农村经济快速发展，以前的小户、小地块种植模式被大条田、合作社取代，土地利用现状完全发生了变化，如：塔哈其镇古村一组二轮承包的几百亩耕地现状已变成了温室大棚，如再还原二轮承包的土地现状难度较大。一方面由于涉及的户数和地块数量较多，还原工作将耗费大量时间影响进度，另一方面由于现状完全发生了变化，又未设置界标根据部分村民回忆还原出来的二轮承包土地情况不精确，甚至有部分耕地已经改变用途变为住宅用地。

（4）对于二轮承包已颁发集体土地承包经营权证的国有土地，如何确权没有明确规定，后期是否颁证不确定。

5 建议

（1）在摸底登记，填写13张表时，各乡镇农经站应该先以村组为单位下发二轮土地承包档案，各村委会再严格按照二轮承包档案填写确保无误。

（2）权属调查时注意互换的土地，按照第二轮土地承包的原始档案填写承包地块调查表。

（3）对于拥有林权证，或者领取过林权补助的土地可不予以登记。

（4）对于无档无证的国有土地不予调查。

（5）国有、集体界线原则上以第二次全国农村土地调查2013年现状数据库为准，但是因数据库与调查底图比例尺精度不同，导致局部依现状地物划分的国有、集体界线与实地地物不符，内业作图时参照1：10000的图面误差将国有、集体界线在误差的范围内依照实地地物做适当调整。

6 小结

和硕县农业局根据农村土地确权相关相关法律法规及文件，结合本县实际情况，提出妥善处理农村土地确权工作相关问题的指导意见，编制《和硕县农村土地确权登记颁证试点工作手册》，为巴州其他县市确权登记工作提供参考依据。

参考文献

[1]王利明.农村土地承包经营权的若干问题探讨[J].[（上接19页）]中国人民大学学报，2001，15（6）：78-86.

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[3]张晓东.土地承包经营权若干问题探讨[J].安徽农学通报，2006（05）.

[4]苏伟.寿光市农村集体土地确权登记模式与技术应用研究[D].杨凌：西北农林科技大学，2013.

[5]陈绍旗，石磊.CORS系统在农村集体土地确权工作的实践与探索[J].价值工程，2014（27）.

[6]雷陈，金涛，刘文君.农村土地“三权分置”的制度设计与实现路径分析[J]. 求实，2016（01）.

[7]农业部产业政策与法规司.农村政策法规调查与研究2006[M].北京：中国农业出版社，2007.

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[17]吴越，沈冬军.土地承包经营权法律配置的制度“瓶颈”与制度选择[J].河北法学，2011（04）. （责编：徐焕斗）endprint