关于改进天津市农业综合开发土地治理项目管理的对策研究

◎文/王文彬 赵 军

关于改进天津市农业综合开发土地治理项目管理的对策研究

◎文/王文彬 赵 军

天津市农业综合开发土地治理项目，立足全市农业发展实际，注重加强农业基础设施建设，综合运用工程、科技、生物等措施，解决制约农业生产的主要障碍因素，不断提高现有耕地的产出率和水资源利用率，建设稳产高产、旱涝保收、节水高效的高标准农田，同时兼顾生态综合治理项目。本文分析了当前天津市农业综合开发土地治理项目存在的问题，提出进一步改进农业综合开发土地治理项目管理工作的对策建议。

农业综合开发；土地治理；项目管理

一、天津市农业综合开发土地治理项目的基本情况及主要成效

自1994年经国家批准立项开展农业综合开发以来，天津市农业综合开发土地治理项目，历经二十二年的历程，大体经历了四个阶段：第一阶段，是从1994年至1998年。这一时期按照国家改造中低产田和开垦宜农荒地相结合，以增加农产品产量为主，投入土地治理项目一元钱产出一公斤粮食的要求，组织进行了大规模的土地治理项目工程。这一阶段通过水、田、林、路综合治理，农业、农机、农技综合配套，将过去常年广种薄收，产量低而不稳的大洼地，改造成了旱能浇、涝能排的高产稳产田，同时农业生产条件得到很大改善，整体配套水平有所提高，项目区的粮食产量大幅度增加。第二阶段，是从 1999年开始至 2003年。这一时期，认真贯彻国家农业综合开发办公室关于农业综合开发指导思想 “两个转变”和“两个着力、两个提高”的要求，即由以改造中低产田和开垦宜农荒地相结合，转到以改造中低产田为主，尽量少开荒甚至不开荒，把提高农业综合生产能力与保护生态环境结合起来；由以增加农产品产量为主，转到积极调整结构，依靠科技进步，发展高产优质高效农业上来。根据天津市水资源情况，在坚持以改造中低产田为中心的基础上，重点发展节水农业和生态林建设；通过这一时期农业综合开发项目的实施，为促进农业结构调整、农民增收和实现农业的可持续发展创造了条件。第三阶段，是从2004年开始至2012年。这一时期，立足本职，服务大局，紧紧围绕发展现代农业、建设社会主义新农村的目标和要求，以改造中低产田为重点，着力加强农业基础实施建设，提高农业综合生产能力，促进现代农业发展，带动农民增收。第四阶段，从2013年至今，按照2013年和2016年中央一号文件提出的 “要落实和完善最严格的耕地保护制度，加大推进高标准农田建设”和“加强农业基础设施建设，大规模建设高标准农田，实现藏粮于地、藏粮于计”的要求，大力开展高标准农田建设，努力实现到2020年天津市完成高标准农田245万亩的建设任务。

天津市农业综合开发土地治理项目，立足全市农业发展实际，注重加强农业基础设施建设，综合运用工程、科技、生物等措施，解决制约农业生产的主要障碍因素，不断提高现有耕地的产出率和水资源利用率，建设稳产高产、旱涝保收、节水高效的高标准农田，同时兼顾生态综合治理项目。

“十二五”期间实际共完成土地治理面积 120.95万亩，其中：治理高标准农田119.52万亩，生态综合治理1.43万亩。项目涉及蓟州区、宝坻区、武清区、静海区、宁河区、西青区、津南区、北辰区、滨海新区9个项目区，71个乡镇，681个行政村。项目总投资15.90亿元，其中：中央财政5.05亿元；市级财政配套资金7.08亿元；区县财政配套资金3.03亿元；自筹资金0.74亿元。

通过土地治理项目，项目区农业综合生产能力显著提高，大大增强了农产品生产能力；加强农田林网建设，保护和改善生态环境，促进了农业可持续发展。在改善生产条件的同时，兼顾改善农民生活条件，以农田治理带动农村环境整治和其他社会事业发展，在开展科技培训、扶持合作经济组织、加强工程管护等一系列工作中，逐步增强了农民科技素质和民主管理意识，有利推进了社会主义新农村建设。

“十三五”期间计划完成土地治理面积131.57万亩，其中：治理高标准农田122.81万亩，生态综合治理8.76万亩。项目涉及蓟州区、宝坻区、武清区、静海区、宁河区、西青区、滨海新区、天津食品集团8个项目区。项目计划总投资 19.93亿元，其中：中央财政6.59亿元；市级财政配套资金12.93亿元；区县财政配套资金0.25亿元；自筹资金0.16亿元。

二、当前农业综合开发土地治理项目的主要问题

（一）可实施农业综合开发高标准农田项目土地基数呈下降趋势

天津作为都市型农业，在技术、科研、资金、人才等方面有着一定的资源优势。同时，也面临着土地资源稀缺，可实施农业综合开发高标准农田项目土地基数呈下降趋势等困难。主要表现在：一是随着城市化进程的不断加快，耕地面积呈下降趋势。据统计，天津市2011年耕地面积为594万亩，2015年下降到584万亩。五年间耕地面积减少了10万亩，平均每年减少2万亩。二是农业种植结构调整，减少粮食作物面积。2014年市委、市政府加大农业种植结构调整力度，提出“一减三增”，减少100万亩粮食作物的面积，增加经济作物、林木等种植面积。三是“十三五”期间，天津市大力实施生态储备林项目，利用五年的时间在有农业的地区，规划造林170万亩。

（二）项目管理程序较复杂

长期以来，农业综合开发项目管理工作讲求规范，但程序管理工作偏复杂。主要表现在，一是前期工作程序较多、时间偏紧。县级从建立项目库到确定备选项目，需要经过多重程序，根据土地治理项目管理流程图，土地治理项目管理分4个阶段、14个步骤，特别是项目前期工作中就有6个步骤，完成最少需要半年的时间。造成了基础农发办前期工作时间紧、程序多、任务重、压力大。二是项目计划调整变更权限需完善。项目立项后，难免出现部分工程不能实施或不能全部施工，项目需调整，随着投资规模、投资标准的增大，现有项目调整权限已不适应工作需要和客观实际，影响了施工进度，束缚了基层开发部门工作，需要进一步完善。三是项目检查验收环节重复。土地治理项目验收是层层验收，县级进行单项验收，市级全面验收，国家进行综合性检查。一般1个县需要经历2次～3次检查验收，多的达4次～5次，每次验收，时间跨度、工作量等较大，人力、物力、财力消耗大。同时，项目审计工作较重，工程预决算审计、竣工审计、中介审计及各类专项审计等，程序较多，环节复杂。

（三）区县财政配套资金压力较大

“十二五”期间，本市高标准农田建设项目区县财政落实配套资金每年6000万元，特别是“老五县”承担了90%以上的任务量，但本级财力较弱，从而影响了申报项目的积极性。

（四）政策投资标准分区域差异不明显

投资标准的分区域差异不明显，一是从地形特征看，平原地区与山区投资标准相差不大；二是土地治理项目仅对建设内容和建设标准进行了较详细的规定，但没有考虑到不同类型的区域特点，造成了在实际建设中遇到一定的困难，没有实行精准开发。

（五）高标准农田建设项目亩投资标准较低

目前，按照财政部国家农发办的规定，高标准农田项目建设标准应执行国家标准委颁布的 《高标准农田建设 通 则 》（GB/T30600-2014）。据测算，天津市执行该标准，井灌区亩均投入为3600元，渠灌区亩均投入为4000元。“十二五”期间，高标准农田建设项目亩均财政投入不足1300元。投入标准明显低于建设标准。

（六）选项工作困难

目前，除农业综合开发部门外，国土、水利、农业等部门也在进行高标准农田建设，据统计，国土部门“十二五”期间，治理高标准农田面积近200万亩。农业综合开发高标准农田项目规定，项目地块不能与其他扶持资金重复建设，10年内不能在同一项目区进行改造。造成实际选项工作的困难。

三、关于改进天津市农业综合开发土地治理项目管理工作的思考

粮食安，则天下安。作为财政支农重要组成部分的农业综合开发土地治理项目，在加强农业生产基础设施建设和农业生态环境建设方面发挥了重要作用，是农业综合开发工作的重中之重。当前我国人均耕地少、优质耕地少、后备耕地少，农业基础设施落后和综合生产能力低的基本矛盾依然比较突出。为此，党中央提出“加强农业基础设施建设，大规模建设高标准农田，实现藏粮于地、藏粮于计”的要求。为贯彻落实党中央的要求，天津市农业综合开发工作立足全市农业农村工作新形式，适应新常态，在加大财政投入的同时，创新思路，主动探索，不断加强和完善农业综合开发土地治理项目各项管理工作，助推天津市现代农业的发展。

新时期面临农业生产成本攀升的资源约束及经济进入新常态和政府职能转变的经济政治环境下，供给侧改革和产业融合等发展理念成为创新方向。农业综合开发作为财政支持农业、促进农业现代化的重要措施，也要不断创新政策措施，服务农业发展。

（一）加强预算管理，提前下达年度项目任务指标

按照 《财政部关于贯彻落实国务院决策部署 推动地方实行中期财政规划管理的通知》（财预 [2015]38号）提出 “在科学预判未来三年财政收支情况的基础上，合理确定财政收支政策和重大项目资金安排，逐年滚动管理，实现规划期内年度平衡的预算收支框架。”的要求，为确保 《天津市农业综合开发高标准农田建设实施规划》的顺利完成，本着“早规划、早落实”的原则，在对各项目区县和有关单位土地资源情况充分调研的基础上，要求项目区县对原上报的规划重新进行了疏理，将原按乡镇上报的口径，细化到按村进行统计，务求真实可行，结合上报的2017至2020年度农业综合开发高标准农田项目规划情况，以2016年度高标准农田项目中央财政资金指标为基数，提前编制完成了天津市2017至2020年度农业综合开发高标准农田项目年度滚动计划。同时，调整高标准农田项目有关政策，降低准入门槛，扩大扶持范围。将农民合作组织、农业龙头企业、种粮大户、家庭农场等新型经营主体及国有农场纳入扶持范围。

（二）完善项目政策“松绑、瘦身”，简政放权，理顺关系

一是按照简政放权的要求，将土地治理项目的项目考察立项、项目评审、项目竣工验收等工作下放到项目区县。区县农发机构将按照规定的程序和有关要求，完成土地治理项目计划编报工作；二是明细项目调整、终止审批权限，加大项目区县的审批权限。凡建设内容的数量、结构、地点发生调整及新增项目建设内容的均由区县农发机构进行核准报市农发办备案。项目终止的，由项目单位提出申请，区县农发机构审查并提出意见后，报市农发办审批。

（三）建立各项制度规定，规范和完善项目管理工作

一是规范农业综合开发土地治理项目监理工作。本着“公开、公平、公正”的原则，委托天津市政府采购中心，对土地治理项目监理工作开展入围单位招标工作，通过公开招标，确定入围单位。自2016年，农业综合开发土地治理项目中，全部水利工程和农田道路均纳入监理范围。对于除水利工程和农田道路外的土地治理项目工程是否进行监理由区县农发机构决定。二是完善土地治理项目有关工程设计概算工作。针对天津市农业综合开发土地治理项目中，电力工程设计概算、部分水利工程设计概算与实际工程造价存在较大差异的情况。在充分调研的基础上，调整完善工程设计概算工作。自2016年起，各项目区县在委托设计单位设计电力工程概算时，应参照上一年度相同电力工程实际造价的单位价格，确定本年度电力工程的单位价格，同时应聘请电力部门对电力工程的工程量进行实地勘测，出具电力工程的勘测报告。同时，要求各项目区县在编制土地治理项目可行性研究报告水利工程概算时，不得采取典型设计，设计单位要进行实地勘察，每项水利工程都应据实计算工程概算，并出具相对应的工程设计图纸。三是对有关资金的使用、列支范围和列支比例及取费依据做出明确规定。针对土地治理项目评审形成的审减资金和项目招投标形成的结余资金，做出明确规定。同时，对勘察费的列支范围及列支比例，编制扩初设计相关数据的取费依据和可行性研究报告编制工作等做出明确规定。

（四）优化农业综合开发布局，强化供给侧改革，实施精准开发

农业综合开发亟需解决的一个重要问题就是区域优势特色还没有充分发挥出来。各地区的项目建设存在小而散的情况，并且与当地优势特色产业带建设结合不够紧密。在当前农业结构不够合理的态势下，强化农业供给侧改革也势在必行。农业综合开发的首要工作就是要通过规划设计，引导农业综合开发优化布局。加强调查研究，摸清实际情况，准确认识和把握区域农业发展优势，找准农业特色产业，充分发挥规划的宏观指导作用，找准切入点，形成各具特色的发展模式。天津市应按照稳粮保菜、扩特强果、优牧精鱼、加工提质、休闲增收的思路，优化产业布局，推进农业标准化、规模化、产业化、绿色化发展，构建一二三产业融合发展，提高农业供给体系的质量和效率。大胆创新，完善项目管理政策，2017年天津市农业综合开发将启动高标准农田创新试点工作，通过试点，积极探索高标准农田建设项目与产业化经营项目相结合工作，努力建立现代化的农业产业园区，建立天津市现代农业的样板，展示现代农业发展的成果。在财力有限的情况下，政策投资标准分区域不同，应实施精准开发。按照“缺什么，补什么”的原则，结合各地区实际情况，按照工程建设内容，梳理出各地区应重点、急需建设的任务清单。

（五）逐步调高亩投资标准，开展高标准农田试点工作

天津作为东部沿海城市，立足都市型农业发展，需要进一步调高高标准农田的投资标准。从实际需要看，亩投入标准提高到3000元～4000元为宜，着重建设生产设施、节水工程、渠系工程、道路硬化及绿化等工程建设。同时，要加快农村土地流转步伐，发展多种形式的适度规模经营。加强农村土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场和管理服务机构，加快发展土地流转中心等中介服务组织，探索建立土地承包经营权合理估值定价机制。逐步建立和完善财政、信贷、用地扶持等方面鼓励土地流转的政策机制。通过土地流转，打破以往“户户都种田，家家小而全”的经营格局。2017年全市将开展农业综合开发高标准农田试点项目，将财政亩均投入标准由1500元提高到2700元，从而达到投入标准与建设标准基本匹配。

（六）加强部门协作，打造高标准农田建设平台

加强农业综合开发机构与发展改革、国土、水利、农业等部门沟通协调，调动各方积极性，充分发挥农业综合开发田水路林山综合治理优势，统筹相关涉农资金，搭建高标准农田建设资金整合平台，合力加强高标准农田、田林水网配套设施建设，改善生产条件。加强农产品质检机构基础设施建设，健全农产品质量安全监管体系。

责任编辑：解忠艳 曲 宁

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1006－1255－（2017）02－0038-05

王文彬（1957—），天津市财政局农业综合开发办公室主任（正处级）。邮编：300042赵 军（1969—），天津市财政局农业综合开发办公室主任科员。邮编：300042