人民银行金融监管体制的脆弱性分析及改善路径

(中国人民银行济南分行，山东 济南 250001)

人民银行金融监管体制的脆弱性分析及改善路径

王辉

(中国人民银行济南分行，山东 济南 250001)

本文从人民银行金融监管现状出发，结合近两年系统内开展的依法行政专项审计发现的体制、机制性问题，分析目前监管体制还存在部分监管职能缺乏法律依据、履职缺乏必要落实手段、部分监管职能与银监会界定不清等脆弱性因素，提出落实“三定方案”、理清监管职责、加强监管协调等改善路径。

人民银行；金融监管；脆弱性

次贷危机过后，各国意识到本国中央银行在系统性金融风险防范和宏观经济审慎调控方面还存在一定的脆弱性，纷纷强化监管职能。美联储扩大了监管范围，英格兰银行恢复全面监管体制，欧洲中央银行行长被任命为欧洲系统风险委员会主席，都反映出中央银行金融监管职能的回归和强化。2015年、2016年，人民银行在系统内开展了依法行政专项审计，审计中发现现行“一行三会”的金融监管体制已无法适应金融机构混业经营的现状。后危机时代，作为我国中央银行的人民银行，在宏观至微观审慎监管方面的强化应成为目前金融体制改革的重要内容。

一、现行法律框架下人民银行的监管职权

金融监管广义上是指一个国家或地区的中央银行或金融监督管理机构依据法律法规的授权对当地金融业实施的监督和管理。2003年，我国成立银行业监督管理委员会，将人民银行对国内商业银行的主要监管职能剥离到银监会，同年颁布《银行业监督管理法》，标志着我国“分业经营，分业监管”的监管格局正式确立。

目前人民银行共有两方面的职责，一是制定货币政策、防范金融风险、维护金融稳定，二是监测辖区金融市场运行状况、实施货币政策宏观调控、协调金融机构发展。与此同时，《中国人民银行法》还保留了人民银行与执行中央银行职能有关的部分金融监管职能，如人民银行可以对有权对金融机构、其他单位、个人的下列行为进行监督检查：一是存款准备金管理行为；二是特种贷款行为；三是人民币管理行为；四是银行间同业拆借市场、银行间债券市场管理行为；五是外汇管理行为；六是黄金管理行为；七是代理经理国库行为；八是清算管理行为；九是反洗钱行为。同时，《征信业管理条例》赋予人民银行对金融机构征信管理的监督检查和行政处罚权，《金融违法行为处罚办法》赋予人民银行对金融统计等方面的行政处罚权。另外，《中国人民银行法》授权国务院建立金融监督管理协调机制，以协调“一行三会”在监管方面的一致。

二、中央银行履行监管职责的脆弱性分析

人民银行履行监管职责的脆弱性是指人民银行在对金融机构或企业的监管中在各类风险因素冲击下潜在的受伤害程度及风险应对能力的大小。法律法规赋予人民银行的监管职能为人民银行有效履职提供了重要保障，但是在人民银行履职实践中还存在一些问题，特别是目前我国“分业监管”的金融监管格局不能与金融机构“混业经营”的现状相适应，现有人民银行的地位、职能安排与次贷危机后各国强化中央银行监管职权的趋势存在差距。具体表现在人民银行的部分职权缺乏法律依据、部分监管职责缺乏落实手段、部分监管职责与银行业监管部门监管职权界定不清、金融监管协调难等方面，亟待解决。

(一)部分监管职责缺乏明确的法律依据

1.对金融机构数据信息安全的监管依据模糊。人民银行“三定方案”赋予人民银行指导金融机构数据信息安全工作的职责。实际操作中，人民银行总行负责对全国性金融机构定期开展信息安全风险提示，人民银行分支机构负责对地方法人金融机构定期开展银行卡安全与合规管理的指导工作，个别分支行还将金融机构信息安全管理工作纳入本行综合执法检查，但金融信息安全执法是否能够由人民银行开展执法检查，在现有法律体系中未明确相关条款，对于检查发现的金融机构信息安全方面存在的性质较为严重的问题，缺乏相应法律、法规、部门规章等层级依据进行处理或处罚，仅依靠约见谈话、窗口指导、通报批评等非行政处罚方式加以约束。

2.金融机构缴纳财政性存款难以管理。目前人民银行仅通过确定金融机构财政性存款缴存范围的方式对财政性存款加以管理，但后续的执法检查及行政处罚尚未在相关法律、法规或部门规章中加以明确，基层分支机构对金融机构缴存财政存款的管理及处罚依据不足。

(二)人民银行履行法定职责缺乏落实手段

1.人民银行履行金融稳定职责缺乏必要的监管权。《人民银行法》第二条、第三十三条和第三十四条规定了人民银行负责维护辖区金融稳定，但实际履职过程中却缺乏相关具体手段，如科学有效的数据监测工具及及时高效的信息传导机制。目前人民银行对金融机构违反重大事项报告、监测分析等制度的行为缺乏相关行政处罚条款依据，约束力不强。

在当前监管格局下，银监部门履行银行业金融机构微观层面的监管职责，人民银行法规定了人民银行对金融机构经理国库、支付清算、人民币管理等9种行为开展监督检查，但上述检查缺乏及时性，更多的体现为一种事后的监管，事中和事前均缺乏相关控制手段，不能满足人民银行维护金融稳定的需求。如目前金融消费者权益保护制度、存款保险制度、征信管理制度等在《人民银行法》中均无表述，而上述制度均是维护辖区金融稳定的重要抓手。具体来说，一是尚未建立宏观审慎监管的法律框架。当前，各国央行普遍认为，中央银行的宏观审慎监管权必须通过法律制度加以确认并提供支持。但我国宏观审慎监管的基本法律框架尚未建立。一方面，相关法律包括人民银行法一直未明确赋予人民银行宏观审慎监管权；另一方面，对于宏观审慎监管的必要工具的设置和使用，如逆周期资本监管、压力测试、银行风险评估等，均未在法律层面有明确的规定。二是缺乏对可能带来系统性风险的金融机构如金融控股公司的监管权。本质上，这类金融机构由于混业经营，银监会无法有效行使以跨领域、跨行业经营为特征的金融机构监管权。因此，各国中央银行纷纷被赋予了对系统重要性机构特别是金融控股公司的监管权。目前虽然“三定方案”中规定，“一行三会”在协商一致的基础上，共同制定金融控股公司交叉性金融业务的标准或规范等监管规则，但目前的法律法规体系均未明确金融控股公司的监管主体，现行金融控股公司准入、信息披露、高管资格、退出等规则基本无章可循。此外，在金融控股公司监管领域人民银行与金融监管部门如何分工协作缺乏行之有效的实践方式，相互之间的信息共享机制也没有确定。因此，“三定方案”的有关规定更多体现出一种宣示作用，无法作为实践中的监管规则。三是缺乏必要的微观审慎监管权力。国际经验已经充分证明，为了解金融机构特别是系统重要性金融机构的经营状况和财务状况，中央银行应当拥有必要的微观审慎监管权力。但目前法律法规体系均不支持人民银行对金融机构开展的微观层面的执法检查、行政处罚等关键性权利，使得人民银行与美联储、英格兰银行等先进国家中央银行相比，履行职责的手段和工具严重匮乏。

2.金融统计有“责”无“权”。目前人民银行法中对人民银行赋予了编制全国金融统计数据、报表的职责，但相关的法律、法规仅给予人民银行收集银行业金融机构财务报表的权利，证券、保险等金融机构无义务向人民银行上报相关数据。实际操作过程中，相关证券、保险机构的数据征集仅靠统计人员主动申请，这样的方式不仅效率低下，也难以保证数据的准确和真实。同时，人民银行法中未明确人民银行可以对金融机构的金融统计业务开展执法检查，目前仅依靠《金融统计管理规定》中对人民银行统计监督和统计检查职权的相关条款开展检查处罚工作。这种“权责不对等”的制度安排不利于人民银行金融统计职责的发挥和履行，金融机构上报不真实、不准确的数据会直接影响分析工作的准确性，也无法为货比政策决策提供有价值的参考。

3.支付清算缺乏有效监管手段。目前人民银行法赋予人民银行维护支付清算系统正常运行的职责，也规定人民银行有权对金融机构等清算行为开展监督检查，但在支付清算体系监管领域，人民银行与银监会存在监管职能分割不清的问题。在现有法律框架下，人民银行主要负责制定支付结算规则，银监会主要负责金融机构支付结算业务的日常监管，现行法律并未明确人民银行对支付系统的准入监管、未明确人民银行对系统运行者和系统参与者的直接检查权，也未明确人民银行对支付规则、支付系统标准的独立制定权。现行的监管体制，将系统运行和系统参与者的支付结算日常业务人为割裂，既不利于系统性金融风险的防范和化解，也会削弱对日常支付结算业务的有效监管。

(三)部分职责与银行业监管部门监管职权界定不清

2004年银监会分设后，人民银行与银监会之间的监管职责尚未理顺，主要表现在监管事权划分存在重叠交叉的现象。人民银行法规定，人民银行对存款准备金、特种贷款、外汇管理、支付清算、反洗钱、经理国库等九项业务有直接检查权，而根据《银行业监督管理法》规定，银监会有权对银行业金融机构的市场准入、日常营运、市场退出等方面进行监督管理。人民银行所保留的业务监管权便与银监会保留的机构监管权产生了交叉与重叠。具体表现在：

1.制定和执行信贷政策。制定货币政策是人民银行法赋予人民银行的三大核心职能之一，从人民银行内部管理体制现状看，货币政策的制定权在总行，具体由货币政策委员会进行操作。对于人民银行分支机构来说，货币政策的主要职能在贯彻和执行。但对于地方政府而言，人民银行分支机构还具有引导金融机构支持地方发展的职责，在这样一种“权责不对等”的矛盾现状下，人民银行分支机构为引导辖区金融机构支持当地经济发展，更好的采用符合当地实际的信贷政策这一手段。信贷政策主要由人民银行分支机构根据地方区域经济发展政策和投资政策制定，目的在于引导当地金融机构贷款投放方向，具体包括“窗口指导”“贷款贴息”“调整授信额度”等，是货币政策的重要载体，与人民银行总行货币政策制定和执行紧密联系，应从法律层面明确人民银行制定信贷政策的职责。

2.利率监管。人民银行法赋予人民银行确定基准利率的职责，商业银行法赋予银监会利率违规行为监管职责，利率制定和利率监管主体不统一，在一定程度上影响利率政策执行。目前，人民银行已在全国范围内上线运行利率监测系统，可以有效覆盖全部金融机构，及时监测利率执行情况，对发现金融机构利率违规行为也更有效率。同时，如果金融机构存在利率违规情况，一定有其更深层次的内在经济动因。人民银行的利率监测系统可以更有效的分析研究商业银行利率违规的动因，利率的调整更有针对性，对制定货币政策和实施宏观调控提供更加准确的参考。

(四)缺乏有效的金融监管协调机制

中央银行对整个金融体系的有效运作负有责任，其宏观审慎监管注重跨市场、跨领域的金融风险。因此，中央银行与监管机构之间的合作对中央银行的有效履职意义重大。一般来说，中央银行可以维护金融稳定的需要，要求监管机构在微观审慎监管政策方面与之配合，这就需要构建中央银行与监管机构之间的监管协调机制。

但是实践中，国家层面的监管协调机制却难以建立。人民银行法规定我国金融监督管理协调机制由国务院组建。但是时至今日，人民银行与银监会、证监会、保监会之间的长效协调机制尚未有效建立，“一行三会”缺乏有效地沟通平台，极易导致各方在维护金融稳定中的沟通不畅。虽然银监会、证监会和保监会签署有《在金融监管方面分工合作的备忘录》，初步建立了三会间监管联席会议机制。《备忘录》明确了“三会”的具体职责分工，但将人民银行排除在外。2008年国务院批准的人民银行“三定方案”规定，人民银行可以采用部际联席会议制度的形式，会同银证保建立金融监管协调机制，共同防范、化解金融风险。但由于“三定方案”仅规定了人民银行在金融监管协调中的职能，没有明确具体的操作手段和实施细则，部际联席会议发挥的作用有限，难以达到及时、果断处置高风险金融机构、推动金融创新、提高金融业效率的金融改革和发展要求。

三、改善路径分析

(一)尽快将“三定方案”新增职责转化为立法成果，弥补相关职责无法可依的漏洞。应重点关注将“三定方案”新增职责纳入《人民银行法》，将人民银行对征信业、金融信息安全的指导监管权法律化，尽快制定和颁布实施《银行卡条例》、《金融控股公司管理条例》、《黄金市场管理条例》等，完善人民银行财政存款管理规定，重点解决金融信息安全等领域有责无权的局面，规范相关行业市场秩序，提高监督管理水平。

(二)完善监管手段。细化人民银行履行在维护金融稳定方面的法律依据、手段和方式等，制订《金融统计管理条例》、《存款保险条例》等，强调人民银行从防范系统风险和维护金融稳定角度，加强对支付系统的监管，对支付清算组织的准入、退出、风险管理加以规范，重点解决人民银行部分职责“有职责，无手段”的问题。

(三)进一步厘清人民银行、银监会职责分工。适时修订《中国人民银行法》、《商业银行法》，增加人民银行对于将支付结算、利率违规方面的监管管理权由银监局转交至人民银行，明确人民银行负责宏观信贷政策指导的主体地位，同时增加信贷政策的工具多样性，如评估措施、差别利率措施等，以解决职责界限模糊不清的问题，更好地促进履职。

(四)加强金融监管协调机制建设。加强金融监管机构的协同配合，进一步完善“一行三会”管理协调机制。明确各监管机构的职责范围，明确人民银行在监管协调机制中的主导地位，强化三会配合人民银行的义务和责任，使得监管协调更具有效性。尽快完善发改委、财政部、“一行三会”之间的信息共享和监管协调合作机制，提高监管效率，共同维护金融稳定。

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