山西省探矿权、采矿权征收现状存在问题及建议

董子恒

山西省探矿权、采矿权征收现状存在问题及建议

董子恒

2014年以来，我省探矿权采矿权征收过程中缓征、欠征的问题突出，本文主要从国土部门征收探矿权、采矿权的实际情况，找出问题背后的原因，并提出建议。

探矿权、采矿权；征收；建议

一、我国现行探矿权、采矿权征收政策概念及作用

（一）探矿权、采矿权征收相关概念。

1.在矿业权取得环节，收取探矿权、采矿权价款(以下简称“两权”价款)。

“两权”价款是指中央和地方人民政府探矿权、采矿权审批登记机关通过招标、拍卖、挂牌等市场方式或以协议的方式出让国家出资勘查形成的探矿权、采矿权时取得的收入，以及国有企业补缴无偿占有国家出资勘查而形成的“两权”价款。

2.在矿业权占有环节，收取探矿权、采矿权使用费。

探矿权、采矿权使用费是指国家将矿产资源探矿权、采矿权出让给探矿权人、采矿权人，按规定向其收取的使用费。

根据国务院发布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第240号）和《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令第241号）的规定，收取探矿权、采矿权使用费的标准为:①对探矿权的占有，第一至第三个勘查年度中，每年缴纳 100元／km2，从第四个勘查年度起，每年增加100元／km2，但最高不得超过500元／km2。②对采矿权的占有，按每年1 000／km2元收取。

（二）探矿权、采矿权征收的意义作用。

征收的意义在于保证国家财政收入，维护矿权人权益，推动建设和完善探矿权、采矿权市场，促进矿产资源的合理开发、利用和保护。

一是增加各级政府财政收入，加强煤炭资源整合力度，改变以往布局散、规模小、秩序乱、安全水平和产业集中度低的局面；二是提高各级政府部门对能源产业可持续健康发展的关注程度，不仅要充分调动地方政府在“两权”征管方面工作的积极性，还需切实发挥地方政府在矿山环境治理和生态恢复方面的积极作用；三是能源产业“外部成本内部化”，推动能源产品加工的精细化，保障能源企业向节约型发展，实现经济与环境的和谐发展。

二、近三年山西省探矿权、采矿权征收情况

山西省探矿权、采矿权收入是我省财政非税收入的重要组成部分。探矿权、采矿权收入征收的好坏，直接影响当年财政非税收入的总体情况。

（一）2014年以来，受我省经济持续低迷的影响，近三年我省探矿权、采矿权征收情况呈下降趋势，截至2016年底，“两权”价款征收工作困难，缓征、欠征情况尤为突出。

（二）驻晋央企及山西省国有大矿对煤矿资源无偿使用，不缴纳相关费用、价款，导致山西省私有或股份制煤炭生产企业面对不公平的市场竞争。

三、山西省探矿权、采矿权征收问题主要的原因

（一）全省经济持续低迷，企业经营困难，省政府出台探矿权、采矿权缓征政策。

2014年以来，受到我省经济形势的持续低迷，企业整体经营效益较差，无法按时足额缴纳相关费用、价款。由于欠征较多，国土部门无法为其办理证照延续。

2015～2016年省政府出台“减负 60条”“工业19条”政策，即《关于印发山西省减轻企业负担促进工业稳定运行若干措施的通知》（晋政发［2015］11号）和《关于进一步促进工业稳定运行体质增效的若干措施》（晋政发［2016］24号），其中规定山西省境内企业缓缴2015、2016年度资源价款。缓缴期内（1年），企业承担资金占用费。

（二）探矿权、采矿权征缴政策制度存在漏洞。

探矿权、采矿权价款征收缴纳政策于1998年国务院出台的《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院240号令）和《矿产资源开采登记管理办法》（国务院 241号令），截至 2016年财政部、国土部、中国人民银行又陆续出台征缴相关的政策规定，其中两权价款分期缴纳征收的政策一直沿用2006年财政部国土资源部《关于深化探矿权、采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》（财建［2006］694号）。但从国土部门征收两权价款的实际情况看，两权价款征收分期缴纳与采矿权许可证的发放不衔接，即企业仅在缴纳了前几期的价款就取得了采矿权许可证，而后续拖欠两权价款，这种情况在我省经济持续低迷的情况下尤其明显。

（三）煤炭资源整合过程中的遗留问题。

2004年之后，山西启动了三轮煤炭资源整合行动，这三次整合均为政府推动，而为非市场行为，遗留了诸多问题。

1.强行整合的煤矿由于产权不明晰等原因，至今无法完全整合，导致无法对其征收费用和发放两证。

2.三次整合期限较长，在整合期间政策变化较大，尤其在十八大后，对环境保护等要求越来越高，如自然保护区、水源保护区或城市规划的划片面积扩大，将原有煤矿划入保护区，导致该煤矿无法办证或无法协议出让。

3.强行将许多已不具备开采条件的矿井并入，导致整合后的矿井停建停产，甚至列入政府关闭计划，因而无法缴纳两权价款。

（四）企业无偿取得探矿权、采矿权导致国有资金流失。

长期以来，我国的矿产勘查主要由国家出资，企事业单位无偿取得探矿权、采矿权。自1998年国务院 240号令和241号令颁布以来，虽然从制度上确立了探矿权和采矿权的有偿取得，但实际上还有相当一部分国家出资的“两权”仍然是无偿取得的。据国土资源部统计，全国现有的14万多个“两权”中有偿取得的占比不到一半，矿业权无偿取得和有偿使用“双轨”制并行，使国家权益损失过多。再加上现行“两权”使用费缴纳标准太低，一定程度上助长了“跑马圈地”和资源的粗放利用、无序开发，难于建立公平公正的竞争机制。

四、对当前山西省探矿权、采矿权价款征收的建议

（一）遵循矿产资源市场规律，采取积极的政府干预手段。

“政府力量是看得见的手”，是经济学重要原理。现阶段山西省经济持续低迷，尤以煤炭市场为突出，煤炭产能过剩导致价格下跌，企业缴纳两权价款的压力仍然存在，故省政府出台两权价款缓征政策。建议政府从煤炭资源市场的供需两方面着手，结合国家“三去一降一补”政策，出台改善市场环境政策，如供给方面煤炭企业生产执行国家“276个工作日”减量化生产政策；需求方面平衡火力发电与新能源发电在政策上的导向等，通过政策的调控防止市场价格的大幅度波动。

（二）完善探矿权、采矿权价款征收政策。

山西省国土部门对于办理采矿权许可证的企业，必须缴清办证前的两权价款，从制度上促使企业主动缴纳两权价款。需要完善的是，采矿权许可证发放前，企业必须缴清全部两权价款，如未缴清全部两权价款，企业只能获得临时采矿权许可证，或限制采矿权许可证的用途，如无法获得银行抵押贷款等相关权益。

（三）停止无偿授予企业探矿权、采矿权。

全面实行以招标、拍卖等竞争方式有偿出让探矿权、采矿权制度，鉴于现有探矿权人、采矿权人所持探矿权、采矿权的不同情况，尤其是新老矿山差异很大，必须区别对待。有关部门应协同研究制定有关配套制度，如探矿权、采矿权评估制度、收费制度、管理制度、利益分配制度以及出让转让程序，从评估、勘查、议价、合同、审批、收缴出让金和发证等各个环节进行制度化管理。

［1］张广荣.探矿权、采矿权的权利性质与权利流转

［J］.烟台大学学报，2006.

［2］王群英.从法治经济角度对我国探矿权与采矿权流转立法的分析［J］.经济研究导刊，2012.

（作者单位：山西省审计厅）