精准扶贫视角下的扶贫开发与农村低保融合发展研究

武 林 / 西北师范大学经济学院

精准扶贫视角下的扶贫开发与农村低保融合发展研究

武 林 / 西北师范大学经济学院

精准扶贫是现阶段扶贫的反贫困措施，而农村最低生活保障制度是一项社会救济的创新。如何从农村最低生活保障的“输血”到精准扶贫的“造血”，从单方面的政府保障兜底到通过产业扶贫、金融扶贫使得贫困农民正真正地脱贫。低保和扶贫两种帮扶措施，在贫困户动态管理过程中如何才能做到协调配合和融合发展呢。本文研究了现阶段精准扶贫和农村最低生活保障制度的融合发展现状，以及存在的问题。发现农村最低生活保障和精准扶贫存在不合理区间，建档立卡缺乏动态管理，低保和扶贫存在“关系户”等问题。并针对这些问题提出了合理化建议。

精准扶贫；农村低保；融合发展

一、引言

扶贫是为帮助贫困地区和贫困户开发经济、发展生产、摆脱贫困的一种社会工作，旨在扶助贫困户或贫困地区发展生产，提高收入水平，从根本上改变穷困落后面貌。我国自1986年实施扶贫开发以来，采取专向扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多种形式，通过三十多年的不懈努力，取得了举世瞩目的成绩。针对现阶段的扶贫任务，建立精准扶贫机机制是当下的必然选择：工作重点由特定区域扶贫转向特定群体扶贫，通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建精准扶贫工作的长效机制①，为科学的扶贫奠定了坚实的基础。

农村低保制度作为政府社会再分配的一个重要手段，对于缓解社会分配不公、缩小贫富差距、提升国民整体幸福指数都有重要意义。这项政策机制从创立至今已经取得了一定成绩。农村最低生活保障制度作为一项历史性的反贫困政策，已成为我国农村贫困群体社会保障体系的“最后一道安全网”。精准扶贫自2013年提出以来，取得了相当可喜的成就，农村贫困人口明显减少。李克强总理在2017年政府工作报告中指出，过去的2016年全国财政专项扶贫资金投入超过1000亿元，农村贫困人口减少了1240万，易地扶贫搬迁人口超过240万。农村最低生活保障制度趋于完善，精准扶贫制度正在实施，但是这两项惠及民生的制度怎样才能协调配合协同发展使得我们的扶贫工作完善和高效呢。

二、两项制度的实施现状

1.政策含义及特征。

农村最低生活保障制度，是由各级政府给家庭人均纯收入明显低于当地最低生活保障标准的农村困难家庭，按照确定的最低生活保障标准的农村困难家庭，按照确定的最低生活保障标准，给予维持其基本生活条件的物质帮助。低保政策自2007年实施以来，给农村地区尤其是农村贫困地区带来的反贫困效应是显而易见的。首先是该政策遵循“应保尽保”的实施原则，使农村贫困人口得到了全面救助，截止2014年底已使5207.2万农村贫困居民得到了最低生活补助②。其次我国农村最低生活保障标准得到了动态提高。另外财政支持力度加大。2008年我国各级财政的农村低保资金共有228.7亿元，2009至2014年已经上涨到了363.0亿元、445.0亿元、667.7亿元、718.0亿元、866.9亿元和870.3亿元。这对于促进贫困农村地区的经济发展、保障贫困人口基本的物质生活、缩小城乡差距有不可代替的作用，有利于维护社会公平和正义，让更好的老百姓共享改革和发展的成果，也是实现2020年基本消除绝对贫困现象的助推剂，对更好的建设社会主义新农村和全面小康具有十分重要的现实意义。

精准扶贫是相对于粗放扶贫而言，其特征是目标更加明确，是针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。措施更加有针对性：找准致贫原因，然后根据原因制定具体的措施，因人而异，因因而异，更加具有针对性，降低了制度运行的成本，提高资源利效率和扶贫效果；管理更加精细：从前期扶贫对象的筛选和确定，到中期扶贫工作的具体实施，再到后期的动态跟踪，精准扶贫朝着更加规范化的方向发展，使扶贫项目落到实处，做到“扶真贫”和“真扶贫”。

2.制度运行状况。

在全面建成小康社会的新阶段，贫困人口分布越来越分散化，致使目前还很难与每位贫困户“对上号”，更无法得知其具体致贫原因，同时各类返贫问题的凸显也使扶贫的形势变得更为严峻。在这种情势下，以贫困户为主要瞄准对象的精准扶贫成为新时期农村扶贫的主导思想。实行精准扶贫，确保扶贫到村到户，这是基于我国过去几十年农村扶贫开发实践的经验总结，也是对这种实践经验的肯定、传承和延续。根据相关统计，2012年我国农村贫困人口为9899万人，减少19.11%，2013年贫困人口8249万人，减少16.7%；2014年贫困人口7017万人，减少14.9%。由此可以看出，2011-2014年贫困人口数量虽一直减少，但是减贫难度增加，减少速度下降，若按照每年约1个百分点下降速度进行预测，到2020年贫困人口减少速度为8.9%，贫困人口预测为3389万人。低保自2007年实施以来，低保人数随着贫困标准发生变化，但是随着扶贫开发的努力，将会慢慢减少。2007年保障人数为2566.3万人，2008年为4305.5万人，2013年为5388万人，2015年则为4903.6万人。保障人数的变化当然与保障标准的不断提高有关系，2016年低保平均标准同比提高了17.8%，达到每人每年3611元，超额完成了2016年年初制定的人均补助提高8%的目标任务，中央财政安排专项低保补助资金较上年增加6%。可见低保制度趋于完善。

三、精准扶贫和农村低保制度融合

1.区别与联系。

首先是服务对象不同。精准扶贫的主要针对有劳动能力并且有脱贫愿望的贫困的贫困人口和低收入人群，通过有针对性的进行帮扶以达到脱贫的目的；农村低保政策主要倾向于重大疾病导致的丧失劳动能力、主要劳动力亡故或者由于残疾无法外出老工和从事农业劳动的家庭以及由于家庭变故导致的单亲家庭等收入低于当地最低生活保障标准的家庭。其次，政策功能不同。精准扶贫主要是通过实施精准化的帮扶措施，以提高贫困人口的自我发展能力和贫困地区的可持续发展能力，通过政策支持和自身努力达到脱贫的目标；农村最低生活保障制度作为一项权利基准型的社会保护项目，其目标是构建一个综合性的社会保护体系，覆盖农村低收入群体，重在为农村贫困地区的贫困人口提供最基本的生活保障，用以维持其基本的物质生活。

2.两项制度融合的必要性和困境。

扶贫开发与农村低保制度予以有机衔接，可在一定程度上使得扶贫对象具体选择、制度程序上的科学化、规范化等。低保如果能够注重能力的建设，将能起到两个方面的积极作用：一是能为扶贫开发部门的脱贫能力建设工作积累经验，创造基础，发挥两个部门的协同作用，增加帮扶资金的投入量；二是减少保障的依赖，低保不应该只是简单的、无偿地单方面的给予，受助对象需与民政部门签订协议，承担一定义务，而不能轻松地享有保障待遇。其次，有些脱贫能力建设内容由民政部门进行可减轻扶贫资金的压力。

扶贫开发部门虽可以给农民以较大数额资金帮助，但实施起来也比较困难，存在行动不便利、设计部门多、利益关系复杂等问题。以小额贷款为例，扶贫部门和贷款部门存在利益差别，贷款银行会考虑到有无偿还能力，而这对最贫困者恰恰是十分有利的。低保针对性强，易于操作，目标明确，更易于收到实际效果。但是贫困户动态管理难度大，由于农村居民收入的波动性，农村低保对象也应该实时调整，调整就得需要有相应的管理制度和管理人员，另外加上人口流动的原因，动态管理成本和难度变大，对于两项制度的融合增加了难度。

四、融合发展的建议

1.科学确定低保对象，准确瞄准贫困户。首先要统一对象认定的口径，同步识别对象，在对象识别过程中要力求统一组织，统一实施，是农村低保和扶贫对象识别在工作时间和程序上同步进行，确保贫困对象不“脱靶”。在对象的选择上要做到公平、公正，严格按照程序。在低保对象的筛选上防止“人情保”、“关系保”。

2.分析贫困原因，因户施策，根据劳动能力，分类扶贫。低保中有劳动能力或者劳动能力增强的要纳入到扶贫开发对象当中。交叉重叠部分的贫困农户即有劳动能力的贫困农户不能简单的列入低保对象，要进行分类管理，精准帮扶。防止“养懒汉”的“负激励”问题的发生。根据贫困户的致贫原因，因户施策，对于因病、因养老问题等缺乏劳动力的应列入低保；对于有劳动能力但无生产条件和生产资料的贫困户，应该加强劳动技能培训和转移就业，提供资金支持，信贷帮扶等多种方式加大产业扶贫，加强农户的自我发展能力，最终摆脱贫困，防止返贫。保障对象的分类是实行保障的基础，一般是按贫困农民的财产状况进行分类，运用家计调查法掌握受助人及家庭的财产状况，但程序繁杂、低效。但是按照贫困人的劳动能力进行分类，再根据保障对象的财产和收入状况，进行针对性帮扶，效果会更好。

3.规范建档立卡，建立扶贫信息共享，实施动态管理，建立低保退出机制。建档立卡和信息共享是贫困户动态管理的基础，贫困户的识别和瞄准是一个动态的过程，在建档立卡过程中应该规范流程。低保退出机制是我国农村低保制度建设中重要的一环，其建立对农村最低生活保障制度的完善具有重要意义。所以农村低保要正向激励，去依赖性就得完善低保退出机制。

4.引出大数据等技术，加强低保和扶贫制度的科学管理和监督。当前，我国扶贫开发进入了攻坚期，精准扶贫过程中还存在一系列的现实性问题，诸如扶贫对象精准识别难、扶贫资金精确监管难、贫困程度精确考核难等一系列管理和技术问题。如果这些问题若得不到有效解决，将会影响到精准扶贫工作的有效开展。在扶贫管理体制机制和技术平台的建设使用上，可以采取引入精准扶贫模式和扶贫项目的第三方绩效评估，建设及优化贫困数据平台，挖掘贫困数据信息。这样才能进一步提高扶贫的综合效益。

[1]李昊源.甘肃省农村最低生活保障制度瞄准研究[D].西北师范大学，2014.

[2]郭洪泉.我国农村最低生活保障的政策选择[J].中国社会科学院院报，2007-6-5.

[3]朱玲.低保与扶贫的衔接：贫困地区面临的挑战 [N].中国财经报，2011-08-02.

[4]肖云，孙晓锦.现行农村低保标准实施中的难点及对策研究—以980份城镇民政工作人员和2577份农民问卷为例[J].

[5]李小云，董强，刘启明，王妍蕾，韩璐.农村最低生活保障政策实施过程及瞄准分析[J].农业经济问题，2006（11）.

注释：

①《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25号）

②[数据来源：中华人民共和国民政部：《2014年社会服务发展统计公报》EB/OL.2015-06-10www.mca.gov.cn/article/sj/ tjgb/201506/201506008324399.shtml.]