妥善处理涉汇案件处罚决定的执行问题

文/孙忠喜 熊光辉 编辑/靖立坤

妥善处理涉汇案件处罚决定的执行问题

文/孙忠喜 熊光辉 编辑/靖立坤

涉汇案件往往违规金额大、罚没款数额高，容易导致当事人以各种方式逃避、拖延或者要求减免罚没款的缴纳，处罚决定难以顺利执行到位。在“9·16”地下钱庄系列案中，目前已向法院申请强制执行的就达18起。处罚执行环节往往是风险和矛盾的聚焦点，如果处理不当，既可能引发法律风险，导致处罚决定得不到执行，也容易激化矛盾，引发冲突。现阶段，由于处罚执行的法律法规不够完善，实践中如何兼顾法律公平和人文关怀，面临许多亟待解决的问题。

案情回放

赵某，因私自买卖外汇被外汇局罚款130余万元。处罚告知阶段，赵某以年老多病、无收入来源、生活困难等为由提出听证申请，要求减免罚款。处罚决定书送达后，赵某又先后申请行政复议、提起行政诉讼。在行政复议和行政诉讼期间，赵某均未主动履行处罚决定，并多次到外汇局闹访，声称如不减免将到外汇局跳楼、报复执法人员等，意图通过施加压力达到少缴、不缴罚款的目的。由于诉讼过程中申请法院强制执行的期间即将届满，外汇局在应诉的同时依法对赵某进行了催告，并向法院申请了强制执行；同时，考虑到赵某确实年老多病，外汇局未对其实施加处罚款。

案例分析

当事人自身经济状况如何，并非外汇局作出处罚决定时应当考虑的法定情节，经济困难作为减免罚款的理由于法无据。本案有关执行问题的焦点在于执行阶段当事人罚款缴纳义务的减免，以及复议、诉讼期间处罚决定执行的操作问题。“9·16”系列案件执行过程中，执行难的表现复杂多样。妥善处理执行问题，关键在于厘清外汇局在处罚执行中的权限，以及处罚执行各环节的操作规范。从“9·16”系列案件执行实践看，妥善处理执行问题，主要体现在以下五个方面。

一是减免罚款缴纳的权限。涉汇案件的执行主体主要有实施处罚的外汇局和强制执行的管辖法院。由于行政法律法规均未规定行政机关享有减免当事人缴纳罚款的权限，外汇局减免当事人罚款缴纳义务缺乏明确的法律授权。而法院强制执行主要参照《民事诉讼法》，除自然人死亡或者丧失劳动能力、法人破产等情形可以终止执行外，不能免除被执行人履行生效法律文书的义务；但如果被执行人生活困难、无收入来源、且丧失劳动能力时，法院可以裁定终止执行。因此，尽管法院可以根据当事人实际情况依法裁定减免罚款缴纳义务，但是当事人无履行能力不是免除其执行义务的法定条件，法院应当审慎行事，否则容易造成执法不公。实际办案中，当事人往往存有少罚、不罚或者少缴、不缴的心理。由于外汇局本身并无有效手段核实当事人的经济情况，对当事人关于减免缴纳罚款的请求，外汇局只能通过耐心做好政策解释工作，并引导其通过合法的途径反映情况、提出诉求，避免激化矛盾。

二是延期缴纳的期限。延期缴纳罚款可以在外汇局执行阶段做出，也可以在法院强制执行阶段做出。外汇局在执行阶段，虽然根据法律规定，在当事人经济困难且不侵害公共利益和他人合法权益的情况下，可以做出延期缴纳罚款的决定，但法律并未明确延期缴纳的期限。这可能导致因当事人未按照外汇局做出的延期决定缴纳罚款而仍需要申请法院强制执行时，由于上述延期罚款决定的时间超过了法院规定的强制执行期限，法院将不予受理的问题。这也就是说，虽然法律并未明确延期缴纳的期限，但延期缴纳的期间至少不能超过申请法院强制执行的期限。在法院强制执行阶段，允许行政机关与行政相对人双方自行协商延期执行的期限。实践中，外汇局执行阶段，需严格审查当事人的申请理由，并在强制执行法定申请期限内确定延期的时间；对个别确实需要进一步延长缴纳期限的，需先启动强制执行程序，引导当事人按照非诉行政执行的有关规定办理。这样才能既避免因暂缓或者分期缴纳超期丧失强制执行申请权，也能兼顾当事人的实际困难。

三是催告程序的操作。根据《行政强制法》的规定，外汇局申请法院强制执行前应当催告当事人履行义务。但是该法关于催告的规定较为原则，具体到催告书送达、催告异议处理、加处罚款与催告能否合并进行等，在实践中均存在一定困扰。如：对催告书需要公告送达的案件，容易导致强制执行申请时间逾期；对被执行人为境外自然人的案件，当事人如不签收催告书送达，往往无法启动强制执行程序；对催告过程中当事人陈述申辩意见如何处理的规定不明确，可能导致被执行人以催告异议处理的程序存在瑕疵，提起行政复议和行政诉讼；进行催告时，已经可以加处罚款，如果催告程序与加处罚款程序分别实施，不但工作量大而且效率也很低，不利于案件的了结。在“9·16”系列案件执行中，外汇局详细登记了每起案件各环节的期间，对无法直接送达的，一律按照便于当事人知晓的方式在户籍地和行为地同步公告送达；当事人对催告提出陈述申辩意见的，按照调查人员提出处理意见、法律事务部门审核、分管领导审定的程序处理，留存证据，确保复议、诉讼时不被动；对确需加处罚款的案件，催告和加处罚款合并进行，以提高案件处理效率。

四是加处罚款的适用。根据现行法律规定，当事人不主动缴纳罚款的，外汇局可以实施加处罚款或者滞纳金。加处罚款是对当事人不主动履行罚款缴纳义务的惩罚，具有惩戒和教育的双重目的。系列案件数量多、执行情况复杂，加处罚款的纠结之处主要体现在对非恶意欠缴罚款当事人的如何处理上。如：有的当事人因为在异地确实未能及时看到相关文书的送达公告；有的当事人经催缴后，主动联系外汇局愿意缴纳罚款；还有的当事人确因经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款等。对上述当事人一律加处罚款，不够人性化，也容易激化矛盾，需要在实践中区别对待、分类处置。对外汇局催缴后能主动联系缴纳罚款，以及确实存在缴纳困难又及时提出延期缴纳申请的当事人，不予加处罚款；对当事人非主观故意逾期的，在逾期三、五天内就应确定加处罚款，因为加处罚款按天计算，提前实施处罚可避免加处罚款额过高加重当事人的负担，激化矛盾；而对恶意逃避缴纳罚款的，全额加处罚款并在履行必要的催告程序后，申请法院强制执行。

五是强制执行的申请。主要涉及行政复议和行政诉讼期间申请强制执行的规定不明确，以及被法院裁定终止执行案件的重新启动执行程序不明确。现行法律规定明确了复议、诉讼期间处罚决定不停止执行，但是对已提起复议或者诉讼的案件能否申请强制执行则未做出明确规定。《行政诉讼法》对行政机关胜诉的行政诉讼案件判决为“判决驳回原告的诉讼请求”，但该判决不具有执行内容。因此，案件进入复议和诉讼程序，不及时申请强制执行可能导致因申请期届满，法院不予受理的情况。同时，部分案件由于当事人没有财产，法院在申请强制执行后六个月未能执行时，会裁定终止执行。“9·16”系列案件执行中，对进入行政复议或者行政诉讼程序的案件，外汇局按照一般程序启动强制执行工作，防止因逾期而丧失向法院提出强制执行的申请权；对被法院裁定终止执行的案件，则做好与法院的沟通，重新启动强制执行程序。

案例启示

行政处罚决定能否得到依法执行，直接影响法律的权威和外汇管理的严肃性，也关系到执法是否公平的问题。现阶段，相关规定不完善，法定权限不明确，各方主体理解不同，加上基层办案水平不一等因素，容易激化执行环节的矛盾，引发法律风险和声誉风险，对此，需要抓紧完善行政处罚执行制度，在具体执行工作中兼顾个案公平和人文关怀，防止执行中的权力寻租，切实维护法律权威和外汇局的公信力。

一是要完善行政处罚执行相关法律规范。针对行政处罚执行制度存在的条款散乱、内容不完善和不衔接等问题，应完善行政处罚执行制度，合理界定行政机关和司法机关在执行阶段的各自职权，明确执行各环节的具体操作规范。从执行实践看，授予行政机关在罚款缴纳期限、缴纳方式以及加处罚款的减免方面一定的自由裁量权，允许行政机关就上述内容与当事人依法达成和解，有利于提高执行效率、缓解执行矛盾。对罚款本金的减免，则由法院在非诉行政执行阶段审查确定更为妥当。

二是兼顾执行中的个案公平和人文关怀。在具体案件执行中，除规范加处罚款、催告、申请强制执行等环节的操作外，外汇局应当重视被执行人基本生存权的保护，对执行处罚决定可能导致当事人生活困难的，利用执行和解制度，行使执行裁量权，依法采取减免加处罚款、批准分期或者暂缓缴纳等措施，并做好当事人的解释说明工作，增强人文关怀，避免激化矛盾、引发冲突。

三是建立行政处罚执行监督制约机制。为避免执行和解制度和执行自由裁量权的滥用，需要建立相应的制约机制，对执行和解和自由裁量进行约束，防止权力寻租。实践中，可以建立执行和解集体审议制度、合法性审查制度以及责任追究制度，同时建立处罚执行和解向上级备案或者报批制度，并纳入司法审查，强化内外部监督。

作者孙忠喜系外汇局金华市中心支局副局长作者熊光辉单位：外汇局金华市中心支局