论渎职侵权案件查办对依法行政的促进作用

王伟　俞丽

摘 要 渎职侵权犯罪通常不容易引起注意，但能在不经意间使国家利益遭受重大损失，而且直接侵犯广大人民群众的切身利益，损害党和国家在人民群众心目中的形象，是行政机关依法行政的重要阻碍。本文试就检察机关通过履行职务犯罪侦查权，对开展渎职侵权犯罪的侦防，达到促进行政机关严格执法、依法行政的目的。

关键词 渎职侵权 法律监督 依法行政

作者简介：王伟，贵州省赤水市人民检察院；俞丽，浙江省龙泉市人民检察院。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.181

一、我国渎职侵权犯罪的性质与特征

（一）渎职侵权犯罪的性质

渎职侵权犯罪属于职务犯罪，是指国家机关工作人员滥用职权罪、玩忽职守罪、徇私枉法罪以及利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利等犯罪。这一类犯罪可能没有直接贪墨财物的情形，但这些犯罪行为给国家、社会、人民造成的危害可能比针对财物的职务犯罪（如贪污、受贿等犯罪）更大，因为这些犯罪行为不容易引起重视，可能一次简单的滥用职权、玩忽职守，在不经意之间，就会造成极其严重的后果，极大地损害了党和政府的形象及威信，也是影响政府依法行政的重要因素。

（二）渎职侵权犯罪的特征

从法律规定和办案实践来看，渎职侵权犯罪有如下特征：一是渎职侵权犯罪涉及社会面广泛。依照我国刑法及相关司法解释的规定，检察机关直接侦查的职务犯罪共有54个罪名，其中43个罪名为渎职侵权罪名，其涵盖所有的行政机关和司法机关的执法和司法活动，涉及了社会的各个领域。二是该类犯罪后果严重，影响恶劣广泛。渎职侵权犯罪被检察干警称为“不肥腰包的犯罪”，但其后果往往严重到触目惊心的程度，例如，“毒奶粉案”、“染色馒头案”、“楼歪歪案”等等。三是渎职侵权犯罪的背后往往有非法利益的驱动力，与贪污贿赂犯罪相互交织。行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守犯罪的背后，十有八九有“黑色”经济利益作为诱因。

二、查办渎职侵权犯罪的意义

（一）我国检察机关对渎职侵权犯罪的查办

根据我国现有法律的规定，渎职侵权犯罪是由我国的检察机关查办，反渎职侵权检察部门作为检察机关的部门之一，权力归属于检察权，其职权就是监督国家机关公务人员的公务活动，通过依法惩治国家机关工作人员渎职侵权犯罪这一司法强制手段，实现检察机关对司法权和行政执法权的法律监督，促进依法行政和司法公正。

依法行政强调的是一种国家权力分配方式，突出的含义就是要求行政机关的行政行为受代表机关所制定的法律的控制。 多年实践表明，检察权对行政权的监督是确保依法行政的有效手段。该种监督手段，能够使国家机关工作人员在思想认识上，明确 “法无明文规定不可为”，在主观行为上，严格要求自己的行为恪守法律底线，在客观结果上，最终达到对依法行政产生积极促进作用。

（二）查办渎职侵权犯罪对依法行政的促进

依法行政是当前中国依法治国进程中的重要环节。行政机关作为涉及国家、社会、经济、文化等层面的国家部门，是最为活跃、涉及面最广的权力部门，其依法行政与否，直接影响我国建设法治国家的进程。为此，通过对行政权的有效监督，促使行政机关依法行政，既是检察权的应有体现，也是社会主义法治国家建设的必要手段。

1.提高行政机关工作人员遵法、守法、畏法意识。行政的运作离不開人为因素，行政运作的过程，究其实质，还是人的运作。行政权属于公权，“法无明文规定不可为”，是必须加以限制的权力。通过对行政权及行使行政权的人的监督，规范行政机关工作人员的职权行为，让他们的行为永远处于法律规则的红线范围以内，是依法行政的内在要求。

对行政机关工作人员行使职权的监督，是反渎职侵权法律职能的重要一部分，也是对行政权监督制约的最基本的方式。这种监督的方式，体现在刑法上，就是通过确定具体罪名及需承担的相应刑罚后果，来规范行政机关工作人员职权的行为；体现在刑诉法上，则是通过初查、立案侦查、采取强制措施等手段，来加以明确。可以说，反渎职侵权检察对于行政人员而言，是有针对性的，是严厉的，是不得不遵守的。遵法、守法、畏法意识的存在，使得行政工作得以在法律的框架下执行。

2.提高行政机关工作人员行政效率，化解社会矛盾。行政效率的高低衡量着行政活动的成功还是失败。而影响行政效率的关键因素，就在于行政机关工作人员作为与否。行政机关工作人员不作为、乱作为会直接导致行政效率的低下，这种后果的发生，侵害的是公民的权利诉求、致使政府公信力下降，最终导致依法行政仅仅停留在最基本的制度层面。反渎职侵权检察权不仅具有防止行政权力滥用，例如，我国刑法规定的徇私舞弊不征、少征税款罪，放纵走私罪等罪名；还有对尸位素餐者进行法律监督、采取法律制裁的职能，例如，我国刑法规定的环境监管失职罪，不解救被拐卖、绑架妇女、儿童罪等罪名。通过适度的法律监督，及时揪出行政不作为、作为不规范，导致人民生命财产遭受损失的行政机关相关责任人员，确保行政权使用的有序、效率。

2013年一月至2017年9月，C市人民检察院反渎职侵权局共立案侦查各类渎职侵权6件7人，涉及生产安全、生态环保、财政资金、民生资金等多个领域，涉案人员从一般工作人员到单位负责人等不同层次人员，危害结果涉及环境、资金、人员生命等各个方面。C市人民检察院通过行使反渎职侵权检察工作，对不正确履行职能职责的国家工作人员的查处，惩戒了不依法行政人员，进一步推进了行政机关依法行政意识和效果。

生态环境是C市的一张响亮的名片，其森林覆盖率超过了百分之八十，景区森林覆盖率超过了百分之九十，为认真落实 “守住生态和发展两条底线”精神，C市在2015年查办了蔡某某、黄某某玩忽职守案：2012年至2015年案发期间，蔡某某系C市某林业工作站站长、黄某某系C市某林业工作站工作人员，二人在村民赵某某违法采伐山林的过程中，负有监管责任，但蔡某某、黄某某分别收受了赵某某送给的好处费1500.00元、1300.00元和接受其吃请后，不履行自己的监督管理国家森林资源的责任，同意赵某某违法采伐山林且在他人反映赵某某违规采伐的情况下为赵某某遮掩，致使赵某某在2012年12月17日至2013年2月18日期间滥伐林木共计原木材积量188.766立方米，活立木蓄积量为301.543立方米，导致森林资源遭受严重破坏。C市人民检察院以办理该案件为契机，以向C市林业系统发出检察建议、上法治教育课、专题宣传等方式，促进了C市林业系统干部职工树立遵法、守法、规范执法意识，及时清理有损林业资源的隐患，做到防患于未然，进一步确保C市生态环保健康发展。endprint

民生资金和民生工程，是和谐社会健康有序发展的重中之重。民生资金是否落到实处、民生工程能否保质保量，是事关老百姓生存和幸福的大事。2016年以来，C市人民检察院为切实保障民生资金落到实处、确保民生工程惠及民生，将检查和清理民生资金的使用情况作为反渎职侵权工作的重点之一，对民生资金使用和民生工程监督背后的失职渎职行为进行排查，立案查处了C市甚至G省交通领域都堪称典型的玩忽职守案件3件3人，对相关行政机关的依法行政起到了明显的监督和促进作用。

三、存在的问题与建议

由于反渎职侵权具体的检察职能是对渎职侵权犯罪的职务查处，尽管具有法律性和强制性，但其相对来说的监督面较为狭窄，对于行政机关工作人员部分不合理的职务行为，有违法治精神的，反渎职侵权部门并没有直接有效的措施来对上述情况进行抑制。如何在法律授权的范围内，将反渎职侵权检察监督职能适当延伸，并且加以完善，是进一步加强反渎职侵犯检察工作对依法行政的促进作用的必经之路。

（一）严格司法，通过个案查处促进依法行政

反渎职侵权犯罪侦查的侦查权，不同于“居中裁判”的审判权和公诉部门的审查权，它在司法权中与行政权相似，具有主动性和单方性的特征。检察机关侦查人员秉承“有作为，才有威慑力”的观点，通过积极履行侦查权，惩处行政管理执法领域的渎职侵权犯罪，既是在履行法律规定的职责，也是最直接有效的监督和促进行政机关依法行政的方式。所谓法治的根本精神不在于“治民”，而在于“治官”。渎职侵权检察工作就是对行政、司法等国家机关运用权力的错位、越位、不到位等不正确使用权力的行为的监督。

（二）推行“侦防一体化”，从源头上遏制犯罪全面促进依法行政

渎职侵权犯罪侦防一体化，是指检察机关有机整合渎职侵权犯罪侦查和职务犯罪预防职能，实现内设机构、人员、职能、信息优化配置，有效整合，增强查办和预防渎职侵权犯罪法律、政治和社会效果的一种检察工作机制。

长期以来，检察机关重侦查轻预防思想较为明显，相对于查办案件这个“硬指标”，职务犯罪预防工作似乎次要一些，预防工作常常被看作是一项“软任务”，是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的工作。其实，职务犯罪预防作为治本之策，将法律的关口前移。能够有效遏制犯罪的发生，达到春风化雨的效果。

比如，案后可以开展侦防联合工作。侦查和预防人员根据调查中发现收集的第一手资料、证据，共同研究发生渎职侵权等职务犯罪的主客观原因，包括案发的过程、犯罪嫌疑人的主观心态、思想认识、动机手法等等，准确把握犯罪的特点和规律，提出加强监管、堵塞漏洞、建章立制的意见或者建议。目前，许多检察机关借助司法改革的东风，通过有机整合职务犯罪侦查和预防的力量，将渎职侵权犯罪侦防工作全程同步，让职务犯罪预防部门的干警参与在反侵权渎职侦查过程的始终，全面深入的掌握行政机关工作人员渎职侵权行为的起因、规律和“潜规则”，为事前和事后犯罪预防的针对性和有效性打下了制度基础，值得其他检察机关借鉴。

（三）合理使用检察建议，加强反渎职侵权工作社会影响力

检察建议是法定的监督方式之一，作为外部监督，它的特点是灵活方便、针对性强，而且一般不会影响到行政机关的正常权力运作。结合反渎职侵权检察工作，在办案过程中，勤于思考、善于挖掘职务犯罪案件背后存在的深层次问题，尤其是在社会管理、行政执法等事关民生、民利领域的问题。在惩治犯罪的同时，找出问题发生的原因、总结解决此类问题的方法，然后通过制发检察建议的形式，向涉案部门提供完善政策、加强管理、科学决策的参考意见。在检察建议发出之后，要做到及时回访整改情况，如发现对检察建议置之不理或者敷衍了事未作实际整改的，应当及时督促整改，必要时向其上级部门进行情况通报，确保产生实效。

同时，可以采用制发检察建议、走访座谈、法制宣传等多种形式，综合利用微信、微电影等各种新媒体加大重大疑難案件、典型案件宣传，做到职务犯罪侦查、预防、宣传的多管齐下。这样不仅达到了“惩处一人、规范一片”的检察监督目的，使得反渎办案效果得以延伸，更可以让反渎职侵权工作的社会影响力得到提升。通过扩大监督权的影响，达到强化对行政权的影响，促进依法行政。

注释：

莫纪宏.实践中的宪法学原理.中国人民大学出版社.2007.522.

何家弘.渎职侵权检察工作关乎法治进程.检察日报.2007年1月39日，第003版.endprint