以特许经营模式开展增量配电项目的合理性分析

摘 要 增量配电改革是国家电力体制改革的最受关注的部分之一，也是我国电力体制改革的重要切入点。时至今日，虽然相关的文件已陆续发布，但应采用何种方式以开展增量配电项目，仍未有一个确切的答案。从地方政府现今释放出的信息来看，存在采用特许经营模式以开展增量配电项目的倾向，因此，本文将从经济學理论、行为模式、现行规定等方面入手，分析采用特许经营模式开展增量配电项目的合理性。

关键词 增量配电 特许经营 法经济学

作者简介：钟宇达，重庆大学，法律硕士。

中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.162

“增量”，在经济学领域内指的是在某一段时间内系统中保有数量的变化；在数学领域内则是指数的变化值，即数值的变化方式和程度。部分观点认为根据国家能源局发布的《有序放开配电业务管理办法》（以下简称：《有序放开管理办法》）第二条 之规定，对“增量配电”应做如下理解：首先，无需考虑供电营业区，应将配电网新建工程均视为“增量”；其次，以混合所有制方式投资配电网增容扩建也应视为“增量”；最后，除电网企业存量资产外，其他企业投资、建设和运营的存量配电网，也应属于“增量”的范畴。增量配电，自其诞生之日起就充满着各式各样的争议与讨论，特别是以何种方式开展增量配电项目，仍未有一个确切的答案，从地方政府现今释放出的信息来看，存在采用特许经营模式以开展增量配电项目的倾向，因此，本文将从经济学理论、行为模式、现行规定等方面对采用特许经营模式开展增量配电项目的合理性进行分析。

一、经济学角度分析

自然垄断，常存在于当一个企业完成某一项生产的社会成本远低于多个企业时。传统观点认为，自然垄断常见于能源领域及交通领域，如：电力、铁路等，因为，无论产量如何，电力或铁路等行业通常会发生很大的固定资本，若确定并实际进行投资，平均成本及边际成本将逐年递减，而产量将会不断上升。因此，对于这些领域而言，由众多供应商进行竞争会极大的降低效率，且造成资源的浪费，例如，在同一片区域内，多家公司分别进行独立管道建设以进行供电、或供水等，会导致供应区域的重叠，对于社会而言，也是一种资源的浪费，不利于社会发展。因此，在上述情况下，政府采用特许经营模式，限制进入该行业的供应商的数量，为市场挑选一家最好的供应商，既有利于社会发展，也可以避免多家供应商的相互竞争导致社会资源的浪费。

我国《基础设施和公共事业特许经营管理办法》（以下简称“《特许经营管理办法》”）第一条 规定的适用范围包括能源领域，而电力领域属于能源领域之一，因此在电力领域亦可采用特许经营模式。需要注意的是，自然垄断可能仅存在于一个产业的某个部分和环节，电力产业亦是如此。《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》中提出要区分竞争性和垄断性环节。增量配电投资业务和售电业务放开的本质不同，售电属于可竞争环节，重在引入竞争，释放市场主体活力；配电网属于自然垄断环节，重在引入社会资本，促进配电网建设，放大国有资本的功能。因此，对于处于自然垄断环节的“增量配电”项目可采用特许经营模式，以提高效率，避免资源的浪费。

二、行为模式对比分析

《特许经营管理办法》第三条 对特许经营的行为模式进行了规定，在基础设施和公用事业领域特许经营中，政府处于特许人的地位，法人与其他组织从竞争中脱颖而出成为被特许人，特许人与被特许人的合作方式是签订协议，以协议明确双方权利义务和风险的分担，合作内容则是对被特许人投资建设运营基础设施和公用事业的期限及范围、收益的分配、及向公众提供公共产品或者公共服务等事项进行约定。

于《有序放开管理办法》第四条 中规定，有序放开配电网业务要遵循竞争开放原则，鼓励社会资本积极参与增量配电网业务，通过市场竞争确定投资主体。《有序放开管理办法》第七条 进一步明确，符合条件的市场主体依据规划向地方政府能源管理部门申请作为增量配电网项目的业主；地方政府能源管理部门应当通过招标等市场化机制公开、公平、公正优选确定项目业主，明确项目建设内容、工期、供电范围并签订协议。由此可见，在“增量配电”中，政府处于确定许可的地位，社会资本需通过“招标”等竞争环节方可获得被政府选取的机会，对于双方权利、义务、合作的内容等均需通过签订协议的方式确定。

因此，二者的行为模式存在相似性。

三、法律实质分析

我国《特许经营管理办法》第五条 、第十八条 、以及第三十一条 等对特许经营模式对社会资本规定了完整的进入与退出机制，无论合作期限如何约定，合作中的资产所有权最终会移交给政府，社会公共职能在合作结束后需由政府承担。因此，在特许经营模式中，对于相关资产，政府才是最终的所有权人，对于社会公共职能而言，政府才是最终的承担者，而社会资本仅享有一定的运营权与受益权。

“增量配电”中对于经营权与资产并未强制要求最终移交政府，也未要求相关社会公共职能由政府承担，因此，就目前生效的相关文件而言，在特许经营中的社会资本与“增量配电”项目中的项目主，在法律地位上存在实质上的区别。

需要注意的是，虽然“增量配电”与特许经营之间存在着差别，但这种差别却并非是不可消除的。于某市的增量配电业务试点工作实施方案征求意见稿中曾明确载明将以特许经营的方式开展“增量配电”工作，并对存量资产关系、特许经营期限等均参照《特许经营管理办法》进行了规定，上述种种均表明实施方案正尝试在现行文件基础上，根据“增量配电”的特性，为其量身定出的一套特有的特许经营模式，以开展增量配电业务。

四、结论

综上，增量配电项目，从属于电力能源领域，政府采用特许经营模式开展该项目，于现行法律规定而言并不存在实质性法律障碍，此外，从经济学的角度而言，采用特许经营模式开展增量配电项目还能有效避免资源的浪费，提高效率，以保证预定经济目标的达成，因此，以特许经营模式开展增量配电项目是一个较为合理的选择。endprint

注释：

第二条 本办法所称的配电网业务是指满足电力配送需要和规划要求的增量配电网投资、建设、运营及以混合所有制方式投资配电网增容扩建。配电网原則上指110千伏及以下电压等级电网和220（330）千伏及以下电压等级工业园区（经济开发区）等局域电网。除电网企业存量资产外，其他企业投资、建设和运营的存量配电网，适用本办法。

第二条 中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。

第三条 本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政 府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其 他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限 和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公 共产品或者公共服务。

第四条 有序放开配电网业务要遵循以下基本原则：（一）规划引领。增量配电网络应符合省级配电网规划，保证增量配电网业务符合国家电力发展战略、产业政策和市场主体对电能配送的要求。（二）竞争开放。鼓励社会资本积极参与增量配电网业务，通过市场竞争确定投资主体。（三）权责对等。社会资本投资增量配电网业务并负责运营管理，应遵守国家有关技术规范标准，在获取合理投资收益同时，履行安全可靠供电、保底供电和社会普遍服务等义务。（四）创新机制。拥有配电网运营权的售电公司应创新运营机制和服务方式，以市场化、保底供电等多种方式向受托用户售电，并可为用户提供综合能源服务，利用现代信息技术，向用户提供智能用电、科学用电的服务，促进能源消费革命。

第七条 符合条件的市场主体依据规划向地方政府能 源管理部门申请作为增量配电网项目的业主。地方政府能源 管理部门应当通过招标等市场化机制公开、公平、公正优选 确定项目业主，明确项目建设内容、工期、供电范围并签订 协议。

第五条 基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（四）国家规定的其他方式。

第十八条 实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的投资人签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。特许经营协议应当主要包括以下内容：（一）至（十七）。

第三十一条 特许经营者应当按照技术规范，定期对特许经营项目设施进行检修和保养，保证设施运转正常及经营期限届满后资产按规定进行移交。

参考文献：

[1]张卿.为什么要施行政府特许经营——从法经济学角度分析.中国政法大学学报.2010（6）.

[2]雷鸿、田杨.略论我国市政公用行业特许经营的现实基础.商场现代化.2007（22）.

[3]曾惠娟、刘雪松、陈巍巍.增量配电投资放开迷雾几许.国家电网.2017（3）.

[4]叶玲节、朱婷涵、徐旸.电力体制改革背景下的配电网业务政策环境研究.科技经济导刊.2017（4）.endprint