基于共同价值的乡村整体性治理：现实反思和内容建构

田纪云+李金成

摘 要：乡村治理的碎片化现实要求实现乡村整体性治理。通过分析乡村治理碎片化的现状，回顾整体性治理理论的要点，提出整体性治理的共同价值，构建了基于共同价值的乡村整体性治理内容。研究表明：整体性治理理论具有共同价值的意蕴，为乡村治理提供了新的方法和理念，以共同价值为合法性基础的乡村整体性治理具有两个依据，即共同价值的价值依据和治理共同体的组织依据。基于这两个基础来源，基于共同价值的乡村整体性治理需要建构一个包含价值要素、工具要素、功能要素的复合型系统。

关键词：乡村治理；共同价值；整体性治理；治理共同体；内容建构

中图分类号：C939 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.11.004

Abstract：The realization of fragmentation of rural governance required of rural holistic governance. By analyzing the present situation of village governance fragmentation， the main reviewed points of holistic governance theory， raising the common value of holistic governance， research constructs the content of rural holistic governance based on common value. The research showed that the theory of holistic governance has the connotation of common value， which provided new methods and ideas for rural governance. There were two bases for the holistic governance of the village with the common value as the legitimacy， that was， the value of common value and the governance community organization basis. Based on these two basic sources， common value of the village holistic governance needed to construct a value element， tool elements， functional elements of the complex system.

Key words： rural governance； common values； holistic governance； governance community； content construction

1 問题提出：乡村治理碎片化

乡村治理是指如何对乡村进行管理，或乡村如何可以自主管理，实现乡村社会的有序发展。乡村治理具有两个层面的含义：强调地方自主性、强调解决农村社会发展中存在问题的能力[1]。然而，乡村社会发展的不平衡性、乡村民主政治发展的不均衡以及整体发展规划的缺失使当前乡村社会存在着“碎片化”现象，具体表现为“乡村治理逻辑的多元性及碎片化”[2]。由此，乡村治理到了“整体性建构”的时代了，意味着回归整体主义方法论和进行乡村整体性治理设计。

因此，基于乡村治理内容碎片化问题，研究旨在讨论整体性治理视野下乡村治理的共同价值和内容建构，共同价值是对整体性治理的反思；内容建构是在共同价值前提下论证乡村整体性治理的命题，回应乡村治理碎片化问题。

2 整体性治理理论回顾与共同价值

2.1 整体性治理理论综述

整体性治理理论的提出是对“碎片化治理”的战略回应、对数字信息时代背景的反映以及对整体主义方法论的回归。因而，整体性治理理论的核心思想在于：“借助数字化时代信息技术的发展，立足于整体主义思维方式，通过网络治理结构培育和落实协调、整合以及信任机制，充分发挥多元化、异质化的公共管理主体的专有资源和比较优势所形成的强大合力，从而更快、更好、成本更低地为公众提供满足其需要的无缝隙的公共产品和服务”[3]。该理论具有4个特点：第一，多元主体回归和整体主义回归的整体主义思维方法论的回归；第二，在实践逻辑层面由结果导向向问题导向转变，以及在理论研究逻辑层面由市场逻辑向网络逻辑转变的两个逻辑转换；第三，整合横向公共部门内部机构的功能和纵向各层级部门功能的网络化治理结构；第四，整合、信任、协调为要素的三位一体运行机制。

2.2 共同价值的解读

整体性治理范式的基本假设、治理结构和信任机制却隐藏着共同价值的意蕴。第一，基本假设隐含的共同价值。该理论假设“政府公共部门在部门间、专业间、机构间、层级间整合的必要性在于解决某些社会问题”。这一假设表明，社会问题的解决是为了实现部门间、专业间、机构间、层级间的利益，利益的实现会优化利益格局，利益格局的优化推动着价值提升。简言之，社会问题的解决对于各主体都是“有用的”，即价值性，这一价值为共同参与的主体所认同，我们将其称作共同价值。第二，网络化治理结构隐含的共同价值。整体性治理的结构表现为网络结构形式，是由一定的共同价值作为连接和中介的，网络中的个体行为不同于科层中程式化的工作行为、市场中原子化的个体行为[4]。因此，共同价值在网络化治理结构中是连接不同治理主体的有效中介，是实现共同参与和协商以接近行动目标的桥梁。第三，信任机制建立隐含的共同价值。整体性治理极为重视信任的建设，并提出了为取得并保持信任而需要的整合方法，其中包含建立承诺，在建立个人承诺方面有三种做法尤其重要：与他人一起清楚地理解组织的使命和目标、高级管理层看得见的行为方式，以及组织的人事政策，采用一些非正式的方法来鼓励一些从事跨边界工作的人[4]。显然，组织的使命和目标是组织成员共同追求的价值之所在；换言之，共同价值反映组织的使命和目标，体现组织中非正式组织的价值诉求，而通过建立组织成员之于使命和目标的承诺、采用非正式策略激励跨界工作的人的这样以取得并维持信任的整合策略，无疑是对信任维持中的共同价值的有效诠释。endprint

3 基于共同价值的乡村整体性治理内容建构

基于共同价值的乡村整体性治理是一个有机的复合型系统，该系统以治理共同体为载体，治理共同体的价值、结构和功能构成了乡村整体性治理研究的内容。

3.1 乡村整体性治理的共同价值建构

乡村整体性治理的共同价值是一个以同质的为社会民众所认同的共同社会问题为起点，通过社会民众之间的交流与互动表达共同利益受到此问题的影响程度，进而由共同社会问题的解决以实现共同利益的价值诉求，建构能够为治理共同体成员带来效用的共同价值。然而，共同价值的建构在不同的背景下存在着显著的差异性，在科层制主导的环境背景下共同价值的建构以文件、会议、命令、口号等形式来实现；在市场主导环境背景下共同建构以效率、竞争、供求、经济利益等来实现；而在以信息技术为依托的乡村整体性治理的视野中，共同价值既可以通过治理共同体内部成员之间的互动与交流建构，也可以通过社会关系累计、行为活动示范等建构，正如“在差序格局中，社会关系是一个逐渐从一个一个人推出去的，是私人关系的增加，我们传统社会里所有的社会道德也只在私人联系中发生意义” [5]。社会关系增加建构的方式是治理共同体认同的共同价值形成的方式之一，共同价值的合法性基础强化了乡村内部联系，内部联系增强又会维护乡村整体性治理的治理秩序，也就是“一个具有很强自主生产秩序能力的村庄，一定是一个高关联度的村庄，这样的村庄，在乡村关系中一定会表现为强村”[6]。通俗来讲，乡村整体性治理共同价值建构依靠于“共同语言”“同一平台”“同一频道”，为治理共同体输入价值要素。

3.2 乡村整体性治理的网络组织优化

网络化组织结构形式是共同价值得以发挥规范和引导作用的组织载体，而以共同社会问题为行动逻辑的网络化组织结构才符合共同价值的内在要求。在传统的单一行政模式下，公共部门在乡村社会管理实践过程中既“掌舵”又“划桨”，抑制了利益相关者和社会民众应有的自我管理能力；而在乡村整体性治理共同价值的引导下，网络组织的优化在于调整层级结构，整合治理主体交叉功能，实现“政府需要界分与市场、农村社会组织之间的行为边界，在充分尊重市场配置资源的决定性作用、尊重农村社会自主管理的基础上，体现政府职能兜底特征；政府在构建市场和社会运行的基本制度，匡正和补充市场或社会失灵、培育市场进而社会主体等职能中需要進行逻辑先后排序”[7]，最终破解乡村治理组织发展的内生困境。在共同价值为基础的乡村整体性治理下，网络组织优化为乡村治理共同体输入工具要素，为社会民众提供公共服务，供给公共产品；治理共同体的组织工具要素也就是通过完成治理过程的问题表达、主体参与决策、组织供给、服务满意评估以及问责等机制构成的链条，调整治理主体的地位和层级，完善乡村公共服务和公共物品的供给与生产，实现社会民众的共同需要和公众满意[8]。

3.3 乡村整体性治理的资源整合

资源整合是以共同价值为基础的乡村整体性治理的动力源泉，在于调动治理共同体中治理主体的优质资源，发挥各自的比较优势，为治理共同体输入功能要素。从治理主体的资源及其功能来看，社会民众具有底层社会关系资源及其共同问题发现和表达碎片化现实的功能，利益相关者具有信息资源优势及其辅助决策功能，而核心责任科层组织具有公共权力资源及其制度设计和调节功能。因此，整合治理共同体中的资源类型及其具有的功能将使得优质资源得以有效配置，比较优势有效发挥，为治理共同体输入功能要素。

4 总 结

乡村治理的碎片化制约了乡村社会的内源创新发展，而以共同价值为合法性基础的整体性治理为乡村社会提供了新的治理理念，为解决乡村“治理危机”提供了整合、协调、信任的治理机制，为解决乡村组织内生困境提供了网络化的治理共同体，将有利于乡村组织的“再组织化”，实现乡村整体性治理的“解制”和“赋能”，推动乡村的可持续发展。因此，解决乡村治理碎片化及乡村治理危机，结合整体性治理理论的方法论和理论要点，乡村整体性治理依托于共同价值导向作用和治理共同体的组织基础这两个基石，需要建构一个包含价值要素、工具要素、功能要素的复合型系统；价值要素是由“共同问题—共同利益—共同价值”的价值建构过程而形成，这一过程的结果表现为治理共同体的价值输入；工具要素是“社会民众—利益相关者—科层组织”优化组合过程的结果，该结果构成治理共同体满足共同需要的工具输入；功能要素是“碎片化表达—辅助功能—核心责任功能”的资源整合过程的结果，这一结果构成治理共同体满足共同需要的功能输入。

参考文献：

[1]贺雪峰.乡村治理研究的三大主题[J].社会科学战线，2005（1）：219-224.

[2]郎友兴.走向总体性治理：村政的现状与乡村治理的走向[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2015（2）：11-19.

[3]胡象明，唐波勇.整体性治理：公共管理的新范式[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2010（1）：11-15.

[4]竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理，2008（10）：52-58.

[5]费孝通.乡土中国[M].北京：人民出版社，2012.

[6]贺雪峰，董磊明.中国乡村治理：结构与类型[J].经济社会体制比较，2005（3）：42-51.

[7]郁建兴，高翔.农业农村发展中的政府与市场、社会：一个分析框架[J].中国社会科学，2009（6）：89-103.

[8]范逢春.农村公共服务整体性治理框架研究[J].求索，2014（12）：104-108.endprint