论公海保护区的实践困境与发展预判

赵亚会

[摘要]各国管辖海域确权的完成以及海洋环境问题的不断涌现，设立公海保护区成为解决海洋生态保护与海底资源利用问题的有效措施。公海保护区是设立在国家管辖范围外的特殊区域。文章认为，其设立的目的是限制海洋资源过度开发以及保护公海海洋环境，因此也不可避免地与现行“公海自由”原则相冲突，为缓解这一冲突，在海洋法框架中构建一些协调性的规定势在必行。

[关键词]公海；公海保护区；环境污染

随着海底勘探技术的发展及人类海洋活动范围的扩大，公海资源遭到无限制地开发利用，公海环境污染及资源滥用问题逐渐显现，为了应对这一难题，国际社会开展广泛的讨论，公海保护区由此进入人们的视阈。设立公海保护区是对国家管辖范围外的海域资源合理利用及生态环境保护的一种有效手段。然而在国家管辖范围外的区域设立保护区会对原有的法律体系造成一定的冲击，所以，在保护区达成全球化的协议之前，各国应积极寻求合作路径，借鉴其他实行国家的先进经验，共同维护公海海洋环境持续健康发展。

一、公海环境污染防治困境

（一）“公海环境污染”的概念模糊

对于“公海环境污染”的定义目前尚未有清晰的界定。1969年的《油污损害公约》绕开公海环境问题，随后颁布的《国际干预公海油污事故公约》对于公海环境问题也鲜有涉及。1982年的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）创新地围绕“海洋环境污染”作了相关阐述，但《公约》并没有专门针对“公海环境污染”作专门规定，而是将公海环境保护隶属于整个海洋环境保护的体系中。目前为止，与海洋环境保护有关的法规、公约大多数并没有将“公海环境污染”包括在内。这使得公海在环境污染问题发生后没有确切的法律依据可循，公海环境保护的工作也因此出现瓶颈。

（二）公海问题缺乏统一的国际管理组织

公海属于国家管辖范围之外的区域，除此之外这些区域还包括南极、外层空间等区域。这些区域归全人类共有，任何国家或个人不能对其进行统领或提出主权要求。在以上区域中，国际海底区域有较为统一的管理机构，其制度建设及具体实践操作较为完善。但公海方面目前尚未有统一的组织，而且因资源不如海底丰富，受到国际社会的关注较少，所以海底管理局的现有模式也不能被公海区域所借鉴。目前，公海区域涉及环境保护的有关法律是以公约或议定书的方式规定，缺乏强制性，因此在执行上没有强制力的保障。如能建立起像国际海底管理局那样的统一管理机构，将对公海环境保护的统一管控工作带来很大益处。

（三）公海污染的转嫁

由于目前公海环境保护方面缺乏专门的组织机构和法律规定，公海常被用于转嫁污染。虽然《公约》规定禁止各国在减少海洋环境污染活动时避免将污染转变或转嫁，但海洋污染多是跨界事件，涉及法律适用以及赔偿责任的界定排除了公海范围；另外《公约》也规定可以对域外船只造成的海洋环境污染进行处罚，但该规定同样不适用于公海區域。除此之外，对于公海的责任划分、归责原则以及责任主体认定时，还需要考虑公海环境利益涉及的实际的受害国或受害人，这样一来不仅归责原则更为复杂，在责任主体和范围的确定方面也都无章可循，由此所造成的后果是一些大型的船舶将数以百计的生活垃圾或污染物倾倒至公海区域；在公海的建设岛礁、铺设海底管道等活动也无需顾及环境污染问题，导致公海将成为污染转移地和排污集中地。

二、各国对公海保护区的实践

（一）我国对公海保护区的实践

目前我国致力于保护海洋生态环境，积极参与讨论公海保护的有关议题。因为公海环境保护问题与我国经济及建设利益息息相关，为此，我国制定了保护公海生物资源、矿产资源的有关协定。另外，为了践行公海环境保护的国际义务，我国与美国等国家签定了有关执行备忘录，以便在公海活动中能够相互配合，共同维护公海生态环境稳定发展。自2002年起，我国每年派船舶赴公海区域进行巡航作业，为我国在公海海域独立执法开辟先河，这也充分体现我国作为公海保护倡导国的大国担当。

（二）英国对公海保护区的实践

一直以来，海洋渔业、石油等资源的开发与利用成为英国经济收入的重要来源，因此英国在公海的活动较为频繁。但是近年来面临海洋环境污染加剧与海洋资源匮乏问题，英国政府已认识到对海洋的养护事关国家命运，因而积极地参与到公海海域的资源保护管理工作中来。英国设有专门的组织机构来达成公海环境保护相关条约的签订，对于南奥克尼群岛海洋保护区就是在专设组织的推动下得以建立。英国政府将这一区域划分为南极区域，其范围延伸到了印度洋海域。英国提议在这片海域设立保护区，也体现了其对国家管辖范围外另一区域——南极区域的利用。

（三）法国对公海保护区的实践

法国因三面环绕大洋，具有地理位置上的优势，而且其海洋产业占国内经济产值的比重很高，为了使经济健康发展以及对海洋资源合理开发利用，法国也一直致力于参与保护海洋环境的工作。目前法国已经制定了海洋保护的法规和政策，在全球海洋环境和生物资源保护方面，也进行了有关实践。另外，法国政府建立了专门的海洋环境保护机构，并积极参与诸如《太平洋海洋环境保护公约》等相关国际公约的签署。在设立公海保护区有关方面，法国政府积极参与建设有关基础设施。在2010年的OPEC部长会议上，法国通过了设立大西洋公海保护区的倡议。在公海保护区实践中，参与了世界上首个公海保护区的建立。

三、公海保护区建立的利弊分析

（一）对“公海自由”原则的挑战

现行国际法中，“公海自由”原则是公海的基本原则，主要体现为在公海范围内的航行、捕鱼、科学研究等活动的自由。公海保护区设立会使公海活动受到限制。一方面受影响的是渔业活动。在公海保护区内从事渔业活动的范围及渔业工具的使用等将会受到严格管控。另一方面航行自由也会受到的影响。船舶航行过程中关于船舶的航速、生活污水排放等标准会受限。飞越自由受影响则是因为公海保护区对飞机噪音会严格控制在一定分贝，因此航空器达不到标准将不能在公海保护区上空飞越。endprint

（二）对公海管辖权的冲击

公海区域范围内任何国家或个人不得宣誓主权，而对于公海船舶或船旗国管辖是针对活动的人或物的管辖，并不是对公海区域内主权管辖。公海保护区与国家管辖的冲突主要表现在：首先，公海保护区设立违背了将公海管辖置于各个国家或机构的主权管辖之下的规定，在公海保护区内的国家管辖权由区域性公约设立，其管辖需要主管机构的授权并监管，因此侵犯了国家管辖权。其次，在公海保护区内，非缔约国违反保护区规定，一般由船旗国管辖，不涉及公海保护区管理。

（三）保护海洋资源的未来发展和提升经济效益利用率

在公海因地制宜地设立保护区，能够对公海进行合理地开发和保护，实现公海生物资源综合开发利用。目前，各国在公海区域的经济效益主要体现石油资源开采和捕鱼收益，公海保护区的建立可以控制石油等资源的过度开发，缩减渔业捕捞范围，短期来看会对经济效益产生一定影响，但从可持续发展的长远眼光来看，设立保护区会使这些特定区域资源利用率得到提升。

（四）國际合作共同推动公海保护区建设

近年，由于海洋勘探技术、捕鱼技术的驱动发展，世界上大多数国家为提高资源利用率而加强合作。在这种技术互相渗透、文化互相影响的背景下，关于国际化的资源立法应逐步得到完善。由于各国海洋界限难以划定，加之海水不断扩散，在一国管辖范围内造成的环境问题往往会影响其他国家。因此，仅凭一国的立法或行动难以完成对全球海洋环境的保护和预防，各国应当联合起来共同推动公海保护区建设。

四、公海保护区未来发展的预判

（一）健全公海保护区相关法律制度成为大势所趋

《公约》虽未对设立公海保护区的设立作出明确规定，但从以上实践中得出，设立公海保护区已经成为世界各国在保护海洋环境方面的一个重要举措。因此，在处理公海保护区与相关国际性公约和谐发展的基础上，应完善保护区的法律制度。公海保护区建立的主要问题就是挑战了“公海自由”原则，这一矛盾需要通过健全法律机制解决。就目前形势来看，在《公约》等法律基础上，各国应致力于形成一个世界性的框架条约，来推动公海保护区全球化研究体系的建立，用以实现保护区法律与相关国际条约、规则的和谐发展。

（二）国家间就公海保护区建立达成共识将指日可待

公海保护区的建设对各国带来的效益有差异，各国会站在不同立场思考。目前来看，美国、澳大利亚等国建立公海保护区的呼声最高，因为其自身的地理环境及发展优势，建立保护区将给国内带来较大的效益；而对于越南、菲律宾等国来说，建立公海保护区将会限制本国海洋事业的发展。各国因出于利益考量而态度不同，但整体来看，公海保护区相关议题的讨论已经开始。

五、结语

公海保护区作为一种创新的环境保护手段现已逐渐成为环保领域的热门话题，然而目前国际社会对公海保护区的探讨尚未成熟，有关公海保护区法律框架构建也比较模糊，所以公海保护区的有关法律制度及管理措施还有较大的完善空间。对于以上所提及构建中遭遇的困境，应完善公海保护相关的法律制度、协调公海保护区与传统的“公海自由”原则的冲突，确保公海保护区活动的顺利进行。最后，应借鉴其他国家实践经验，因地制宜地构建各国公海保护区。

[责任编辑：庞芳洲]endprint