我国农村普惠金融法律制度研究

卢祥兴

[摘要]普惠金融概念（inclusive financial）最早于2005年国际小额信贷宣传年中提出。至2017年，国际普惠金融概念及体系经过12年的发展已愈发成熟。我国一直注重普惠金融的发展，同时普惠金融的发展又离不开法律制度的构建。文章认为，我国作为农业人口大国，贫困人口大部分集中于农村地区，应结合我国农村发展现状，在互联网背景下构建、完善农村普惠金融法律制度是对我国普惠金融规划与发展的重要贡献。

[关键词]农村；普惠金融；法律；价值取向；制度完善

一、我国农村普惠金融法律制度的价值取向

明确我国农村普惠金融法律制度的价值取向是构建并完善我国农村普惠金融法律制度的理论基础。2015年国务院颁布《国务院关于印发推进普惠金融发展规划（2016-2020年）的通知》（以下简称《通知》）。在《通知》中，首先提到了普惠金融立足于“机会平等”要求与“商业可持续”原则，二者均为我国普惠金融发展规划的首要指导理念。同时，在《通知》中还明确列出了我国普惠金融发展的五大原则，分别为健全机制、持续发展，机会平等、普惠民生，市场主导、政府引导，防范风险、推进创新，统筹规划、因地制宜。基于两个首要指导理念与基本原则，学术界对于我国农村普惠金融法律制度的价值选择主要有两种观点。第一种观点认为，我国农村普惠金融法律制度的发展应遵循商业可持续性，注重建立激励约束机制，通过相关机制的实施，达到金融普惠效果的持续性。第二种观点认为，应该将维护农村金融权利平等即“机会平等”的指导理念作为农村普惠金融法律制度的价值选择。该观点侧重公平保障机制，即保证普惠金融能切实服务于我国农村、农民、农业，确保普惠金融效果的实效性。

根据我国农村发展现状，结合普惠金融的内涵及意义，笔者认为我国农村普惠金融法律制度的价值取向应注重于两点价值。第一，公平正义价值。该价值包含两个方面内容，其一为公平价值。当前，普惠金融在我国农村面临的首要问题是金融需求不足，《中国农村家庭金融发展报告2014年》与《中国农村金融发展报告2015年》中均表明我国农村金融需求逐年增长，但得不到满足的现状。在我国农村普惠金融法律制度中，公平价值是针对农村金融服务需求不足问题的具体体现。公平价值要求构建“机会平等”的法律制度，解决金融供给不平衡问题，使普惠金融得以借助于法律规范，将更多的金融产品输送至广大农村地区，满足我国农村金融服务需求；其二为正义价值。农村普惠金融的目的在于使农村地区人口的收入得到提高，生活条件有所改善。而要真正达到这一效果，离不开立法与执法的保障。在我国农村普惠金融法律制度构建中，以正义价值为指引，使农村普惠金融的各项服务、措施及利好从“浮于上空”变成“深入基层”，让农村普惠金融的各项政策得到真正落实。第二，安全保障价值。目前我国农村金融市场存在信用风险、业务风险、管理风险等问题。在我国农村普惠金融法律制度构建中，不能忽视我国农村金融风险的存在。依据《用户防骗意识及行为调查报告（2016）》数据显示，约有34%的农村人口遭受过诈骗损失。以2016年惠卡世纪诈骗案为例，涉案金额3亿元，受骗者多为农民。随着经济与技术的发展，金融产品呈现多元化的发展态势，同时也带来各种风险。面对新形式下的农村金融市场，构建具有安全保障价值的农村普惠金融法律制度，可以有效地维护农村地区人口的金融权益，确保农村金融市场的稳定，为普惠金融的实施与推广营造良好的发展环境。

除以上所强调的两点价值之外，农村普惠金融法律制度还应该兼顾“商业可持续性”价值，以“公平正义”“安全保障”价值为主，以“商业可持续性”价值为辅的模式，构建我国农村普惠金融法律制度。

二、我国农村普惠金融法律制度的完善建议

（一）我国农村普惠金融法律制度存在的问题

在普惠金融概念引入我国后，得到了政府的重视与社会的支持，农村普惠金融的发展已初现成效。因法律存在滞后性的特点，我国农村普惠金融法律制度仍存在不足，无法适应普惠金融在农村的发展需求。

1.立法体系不完善

目前，虽然我国农村普惠金融体系已经初步形成，但是立法体系仍不完善。法律层面，我国颁布的《中国人民银行法》《商业银行法》与《银行业监督管理法》等金融法律立法中均没有关于农村普惠金融主体权利、义务及责任等内容的明确规定。在农村普惠金融实施过程中，基本参照国务院、人民银行或者相关部委的规范性文件，如《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》，导致在实际操作中，因立法体系不完善，形成了以行政法规或部委指导文件为主导的我国农村普惠金融法律体系。该体系的主要缺点在于法律效力层级低，缺乏统一纲领，内容规定繁杂，参照标准不一，不利于我国农村普惠金融執法工作的开展。

2.缺乏有效约束力

我国农村普惠金融法律制度缺乏有效约束力的直接原因在于所依据的规范文件多为政策性文件或者指引性文件，如《推进普惠金融发展规划（2016-2020）的通知》为国务院颁发，法律层级较低。在此类规范性文件中未明确各职能部门的职权、职责，也未能对农村普惠金融对象的权利保护方式、标准或程序进行详细说明，以致在实际执行中，缺乏有效的约束措施。

3.监管体制不成熟

我国农村普惠金融监管问题主要有：第一，监管对象分散。农村地区人口密度低，金融服务机构分散，业务的主要承担者为农村金融业务员；第二，监管措施受制于客观条件。部分农村偏远地区交通不便，或因自然原因通讯设施不齐全，监管信息无法及时反馈；第三，农村地区人员法治意识淡薄。农村地区人员受教育程度普遍较低，且地区社会发展程度限制，未形成良好的法治意识，为农村普惠金融的监管带来难题。除此之外，农村普惠金融监管部门之间的职能交叉、职责不明也造成了农村普惠金融监管的阻碍。

（二）对于完善我国农村普惠金融法律制度的建议endprint

1.健全我国农村普惠金融法律体系

首先，在我国现有的普惠金融法律体系及立法层面上对普惠金融对象的权利给予明确，特别是农民在普惠金融中所享有的金融权利。其次，通过多层次、多元化的法律立法达到统一纲领、促进农村普惠金融的效果。如参照美国的《农业贷款法》制定关于我国农业贷款法律，在农村普惠金融的信贷业务中增强法律的促进作用。最后，通过对各部门行政法规及规范性文件的整理，形成统一具体的我国农村普惠金融实施意见，作为农村普惠金融法律立法的补充。

2.强化我国农村普惠金融法律制度的约束力

强化我国农村普惠金融法律制度的约束力是农村普惠金融得以实施的制度保障。首先，明确各职能部门的职权职责，建立我国农村普惠金融责任落实制及问责制；其次，明确我国农村普惠金融产品服务提供者的权利、义务，健全我国农村普惠金融市场的准入制度与退出机制；最后，健全农村普惠金融征信体制，建立农村普惠金融的惩罚及奖励机制。

3.改善我国农村普惠金融监管模式

对于我国农村普惠金融的监管模式，笔者认为可以试行分业监管为主、联合监督为辅的模式。首先，农村地区人力物力有限，在农村地区试行分业监管为主、联合监督的模式可以更有效地使用监管资源，节约监管成本；其次，分业监管、联合监督模式并不意味着监管职权、职责的模糊化。分业监管确保各监管部门的职权、职责，联合监督则使各监管部门的监管信息得以共享，让各监管部门可以准确采取处置措施，及时防范农村普惠金融市场带来的风险；最后，分业监管、联合监督有利于农村普惠金融的责任落实。由于分业监管易出现内容监管的缺漏，责任的缺失，联合监督则确保了监管模式的透明化，使监管部门依法行使监管职权。同时，我国农村普惠金融的监管还应该注重对于市场商品、服务提供者的监管，必要时可以下放监管权至基层部门，及时防范可能到来的市场风险。对于我国农村普惠金融对象，则应注意可能出现的金融道德风险，通过正确引导，保证普惠对象权利义务、风险收益的平衡。

三、互联网背景下的农村普惠金融法律制度构想

当前，我国互联网技术发展迅速，互联网产业日益增多，“互联网金融”成为近几年的热点。我国农村普惠金融的实施离不开互联网，我国农村普惠金融法律制度的研究离不开互联网这一背景。2017年6月8日，壹零财经发布《中国农村互联网金融报告2017》，该报告总结分析了我国2016年农村互联网金融发展的各项数据，数据表明农村互联网金融用户及市场数量都大幅增加。笔者认为在互联网的大背景之下，我国农村普惠金融法律制度应注意以下几点内容。

（一）正确看待农村普惠金融法律制度中的农村互联网金融

互联网金融虽然为当前的研究热点，但互联网金融追根到底仍是金融，农村互联网金融亦是如此。在农村普惠金融法律制度的建设过程中，不能仅因为互联网金融的“新”便要采取与传统金融法律制度完全不同的做法。我国农村普惠金融法律制度关系到我国的“三农”发展。因此，在互联网背景下，我国农村普惠金融法律制度的建设应秉承谨慎的态度，遵循金融法律的价值取向，坚持金融法律的基本原则。

（二）建立法律框架下的激励机制

《中国农村互联网金融报告2017》预测“电商在农村互联网金融中的重要性将日益凸显”。为了在我国农村普惠金融中进一步挖掘电商的作用，需要通过法律规范建立激励机制，以达到更好的运用效果。机制的建立包括：1.建立电商进入我国农村普惠金融市场的准入机制，保证优质有实力的电商参与到我国农村普惠金融的建设中；2.通过规范性文件，加大政府對电商进入我国农村普惠金融市场的扶持力度；3.通过法律规则维持良好的市场竞争秩序，使电商在我国农村普惠金融市场享有平等的竞争权。

（三）警惕互联网金融给我国农村普惠金融所带来的风险

互联网金融带来了金融产品的创新与金融服务模式的创新。在激发市场活力的同时，也使得“金融”与“非金融”的边界变得模糊，为金融监管带来了新问题与挑战。我国农村普惠金融的对象为农民，大多缺乏风险意识与辨别能力。为进一步做好风险监管与防范工作，农村普惠金融监管部门应联合相关互联网监管部门，如工信部门、公安部门，出台新的监管防范措施。通过部门联合、严密监管、实时反馈的监管机制，避免农民的权益受不法互联网金融活动的侵害，切实保护广大农民的切身利益，保证我国农村普惠金融的健康发展。

[责任编辑：农媛媛]endprint