我国高等教育改革的历史沿革与启示

卢笑歌　刘吕高　邱果

[摘 要]自“文革”以后，高校纷纷开展综合改革。我国的高等教育主要经历了四次重要的改革，改革内容由最初的体制改革逐步拓展到教学、人事、科研、管理体制等方方面面，为提升我国高等教育综合实力、由高等教育大国向高等教育强国转变奠定了基础。

[关键词]高等教育；改革；历史沿革

[中图分类号] G64 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2017）11-0186-03

“文化大革命”后，国家的高等教育工作開始逐步恢复。国家对高校的隶属和领导关系进行了调整，逐渐恢复了“中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理”的领导管理体制。经历了高等教育体制的恢复与调整，我国高等教育逐步走上了稳定发展的道路。但是随着经济社会的发展，我国教育事业的落后和教育体制的弊端日渐突出，因此，教育体制改革成为我国开创教育工作的新局面、提升教育实力和水平的必由之路。时至今日，我国的高等教育经历了四次重要改革。

一、高等教育改革的起步（1985年-1992年）

（一）《中共中央关于教育体制改革的决定》

经过将近10年的恢复与调整，1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）出台，这标志着我国教育体制改革的全面启动。《决定》指出教育体制改革的根本目的是“提高民族素质，多出人才、出好人才”。在高等教育方面，《决定》指出高等教育体制改革的关键是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，采取的主要举措包括八个方面：改革招生计划制度和毕业生分配制度；改革人民助学金制度；扩大高等学校的办学自主权；实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的体制；调整高等教育结构；改变本专科比例不合理的状况；改进和完善研究生培养制度，有计划地建设一批重点学科；改革教学内容、方法、制度等；后勤社会化改革。[1]

从上面的内容可以看出，《决定》有关高等教育的改革充分考虑了当时的政治经济状况，改革内容以国家对高校的管理体制为主，同时为适应经济体制改革，提高教育的积极性和适应性，招生的计划性被弱化，并强调根据经济社会发展需要调整高等教育结构。改革的举措虽然不多，但已经奠定了我国高等教育体制改革的基本框架，如管理体制改革、人才培养模式改革、后勤服务改革等，尤其是扩大高校办学自主权、教学内容改革等举措，贯穿于我国高等教育改革的全过程。

（二）高校综合改革试点

1987年，党的十三大胜利召开，中央要求沿着有中国特色的社会主义道路继续改革开放。为贯彻落实党的“十三大”精神，国家教委准备在全国范围内选择几所改革有力度并已取得一定成效的高校作为综合改革试点，以推动高等教育的全面发展。1988年10月，国家教委在北京召开清华大学、浙江大学、华东化工学院三校综合改革试点汇报会，会议汇报和研究了高校综合改革的办学指导思想、改革思路、改革的方案和内容。待1989年11月，国家教委直属高校工作司召开委属高校综合改革试点工作座谈会时，试点高校已经扩充到5所，新增南京大学与南开大学。

这次综合改革的方向和内容可以在《华东化工学院综合改革方案纲要》中略窥一二。从内容来看，其方案的涉及面非常广，已经包括师资、人才培养、科研、后勤、校园文化等各方面。从举措来看，不少举措具有一定的前瞻性，如开展产学研合作、以科技服务实体筹集办学资金等。而且，其将本科教育分成基础教育和专业教育“两段”的做法，在缺乏通识教育的今天也具有参考和借鉴意义。

在综合改革试点之外，国家教委有一项专门针对校内管理体制改革的试点，包括南京大学、东南大学、清华大学、浙江大学、上海交通大学等。[2]根据国家教委1992年发布的《关于国家教委直属高校内部管理体制改革的若干意见》，当时校内管理体制改革的目的是充分运用正确的政策导向、思想教育和物质激励手段，最大限度地调动广大教职工的积极性，改善办学条件和教职工待遇，不断提高教育质量、科研水平和办学效益[3]；改革的内容除明确高校教学、科研、科技开发、后勤服务的事业（企业）运行机制以及高校的内部管理权限外，其余均是人事方面的，包括分配、住房、医疗、退休保险等。这与今天我们提及的校内管理体制改革，如章程与制度建设、民主管理、行政权力与学术权力等，其侧重点和范畴还有所区别。

二、高等教育改革的积极探索期（1993-2000年）

（一）《中国教育改革和发展纲要》

1993年2月，中共中央国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）的第三部分内容为教育体制改革。在第四部分、第五部分和第六部分则分述了全面贯彻教育方针、教师队伍建设、教育经费三方面内容，从德育工作、教学内容和方法、教育经费筹措等方面对高等教育提出了要求，与1985的教育体制改革相比，本次改革的范围更广、更全面。

《纲要》在第三部分指出，教育体制改革要改变目前政府管理过多的情形，使体制更加灵活，并逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。可见其主旨仍延续着1985年的“简政放权”。其采取的主要举措包括：逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制；改革高校的招生和毕业生就业制度；完善研究生培养和学位制度；加强质量监督和评估制度；大力培养应用性人才；改革对高校的财政拨款机制；积极推进以人事制度和分配制度改革为重点的学校内部管理体制改革；后勤工作社会化改革；加快教育法制建设。[4]

与上一轮教育体制改革相比，此次体制改革在延续扩大高校办学自主权、改革招生和毕业生就业制度的同时，增加了财政拨款、人事制度、法制建设、经费筹措等改革内容，为我国高等教育如何进一步激发人的积极主动性、扩大办学经费来源和依法办学指明了方向。

《纲要》及其实施意见发布不久，李岚清副总理在1994年的“全国高等教育体制改革座谈会”上，就高等教育管理体制改革的目标、思路和途径提出了明确的意见。国家教委主任朱开轩在讲话中明确了高等教育体制改革的内容及其意义，并指出高等教育管理体制改革是高等教育体制改革的重点和难点。随后在1995年初，广东省、上海市、机械部开始进行“一省一市一部”的高教管理体制改革试点（后又增加江苏省）[5]，以探索中央和部门与地方政府共建、若干所高校联合或合并、中央部委所属高校划转地方政府管理或研究所参与高校办学等多种形式。随后开展的几次会议，在总结经验的基础上，进一步加大了高校管理体制改革力度，1998年的扬州会议则明确提出了“共建、调整、合作、合并”的八字方针，全面部署了加快改革的任务。[6]endprint

（二）《关于深化高等教育体制改革的若干意见》

为实现《纲要》提出的高等教育体制改革目标，进一步完善高等教育体制，1995年7月，国务院转发了国家教委《关于深化高等教育体制改革的若干意见》（下称《意见》）。《意见》总结了高等教育体制改革的成效，并指出了存在的一些问题，如政府直接管理的职能没有完全转变；学校、专业的结构和区域布局不够合理等，认为当前教育体制已经不能适应经济社会的发展需求。

《意见》深入贯彻了1994年“全国高等教育体制改革座谈会”的精神，将高等教育管理体制改革放在首要位置，主要目的是通过立法和改革的手段，进一步优化高等教育布局，理清举办者、管理者和办学者各级职责和分工。《意见》明确指出了举办者、管理者和办学者的权责，对不同类型的高校如骨干学校、共建学校、专业通用性较强的学校等采取了不同的改革意见。

根据《纲要》《意见》以及多次会议精神，我国的高校在随后的几年里集中进行了整合、合并，到20世纪末基本形成了中央和省级政府两级管理、以省级政府为主的办学与管理的条块结合的新体制框架[7]，高等教育的结构、布局得到进一步优化。

三、高等教育改革的深化期（2010年至今）

（一）《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（下简称《纲要（2010-2020年）》）在第二部分第七章明确了高等教育的发展任务，并在第三部分“体制改革”中从人才培养体制、考试招生制度、建设现代学校制度、办学体制改革、管理体制改革、扩大教育开放等6个方面提出了高等教育体制改革的内容与举措。

此前，管理和办学体制改革一直是我国高等教育的重点，但《纲要（2010-2020年）》却将人才培养体制改革放在首位，可见我国高等教育体制改革的重点已经逐步从管理体制改革逐步向如何提高办学质量、培养高素质人才转变，这也是高等教育在基本理清管理体制之后面临的必然选择。同时为应对全球化的挑战，提高我国高等教育的国际竞争力，扩大教育对外开放也成为改革重要的内容。而且，《纲要（2010-2020年）》所提出的6项改革也是最新一轮综合改革必不可少的内容，奠定了今日各校综合改革方案的主要内容框架。

《纲要（2010-2020年）》发布之后，2010年8月，国务院成立了国家教育体制改革领导小组，统筹指导全国教育体制改革工作。

（二）《关于开展国家教育体制改革试点的通知》

根据《纲要（2010-2020年）》的部署，2010年12月，国务院办公厅下发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，在部分地区和学校开展体制试点改革。

试点包括专项任务试点、重点领域综合改革试点、省级政府教育统筹综合改革试点三方面。在专项任务试点中，涉及高等教育的有4项（除民办教育）。其中，人才培养模式和质量、现代大学制度建设和办学模式是改革的重点。从大学的职能角度来说，改革内容突出了大学的人才培养和社会服务职能，重点领域综合改革制定的高等教育综合改革试点任务与专项任务基本重合。省级政府教育统筹综合改革试点的任务包括教育管理体制、教育经费、教育评价等多方面，目的是让一些区域先行先试，完善省级政府办好高等教育的路径。

国家教育体制改革试点的内容主要是用具体的举措将《纲要（2010-2020年）》落实，以试点的方式推进，更具科学性和操作性。相比以前零散、分散的改革试点，本轮试点系统性、计划性、针对性更强，而且涉及的高校和省份几乎覆盖了全国，为后来高等教育综合改革的开展奠定了良好的基础。

四、高等教育综合改革的全面展开（2013年至今）

2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《重大问题的决定》），其中有两条涉及教育领域。

其中，第15条聚焦政府与事业单位的关系，指出应进一步理顺二者关系，推动事业单位去行政化改革，这项举措与扩大高校办学自主权是一致的。第42条专门指出要“深化教育领域综合改革”。与2010年的教育体制改革试点内容相比，《重大问题的决定》延续了人才培养改革、考试招生制度改革、学校内部治理结构改革等内容，还新增了立德树人、管办评分离等内容，更加注重学生的全面发展以及高等教育质量评价。而且，其提出的“促进高校办出特色争创一流”，正是当前高等教育领域的两个热点：地方普通高校向应用型转变和双一流建设，这显示出国家宏观政策的延续性和前瞻性。

总体而言，《重大问题的决定》对于教育改革的论述概括性较强，其对去行政化、考试招生制度、现代大学制度改革的重申，进一步彰显了有关部门的决心。

党的十八届三中全会后，清华大学和北京大学率先开始了综合改革。2014年7月，清华大学、北京大学和上海市的综合改革方案经国家教育体制改革领导小组会议原则同意。随着“两校一市”的综合改革方案陆续获批，综合改革由教育部直属院校拓展到一般院校，全国高校掀起了综合改革的热潮。从目前搜集到的十多所重点高校的综合改革方案来看，本轮综合改革的涉及面最广，最为全面。

五、改革的历史评价与现实思考

总结这几轮高等教育改革的情况与经验，对我们今天开展综合改革有以下启示：

第一，完善管理體制机制是高等教育科学发展的前提。随着社会主义市场经济的发展，原有计划经济体制下的高等教育问题凸显，人才的复合性、适应性较低，地方政府办学积极性不高，高校办学质量和效益有待提升。而高等教育体制改革所采取的调整、合并、简政放权等举措，有利于高校整合教育资源，面向市场培养人才，激发自身活力，提高办学质量和水平。纵览历次改革，都将简政放权、扩大高校办学自主权、完善治理结构等放在首要位置，可见其重要性。endprint

第二，提高人才培养质量应成为改革的核心。人才培养是高校与生俱来的功能。从历次改革的目的来看，通过教育提高国民素质，培养社会主义现代化建设急需的各类人才，进而提升我国高等教育的实力与综合国力是最终目标。与改革的目的相呼应，从历次改革的内容来看，教育教学改革的重要性日益凸显，逐步成为核心内容。

第三，继续探索后勤社会化改革。后勤服务作为学校运行的重要保障，进行社会化改革有利于减轻高校和学生个人负担，提高学校办学活力，降低服务成本，提高服务质量和管理水平。从改革历程来看，后勤社会化在改革伊始就被提出，到改革中期逐步式微，直至新一轮高校综合改革又被列为重要条目，說明现在高校的后勤管理服务尚不能满足师生对于高水平服务的需求，需要我们持续探索和推进。

多次高等教育改革的历史告诉我们，改革是一项长期、系统的工程，我们应注重循序渐进，切忌追求一蹴而就；同时还要结合本校实际情况，注重多部门、多方面协同推进，形成改革的合力，持续推进高等教育改革，为提升我国高等教育综合实力、建设人力资源强国奠定基础。

[ 参 考 文 献 ]

[1] 中共中央关于教育体制改革的决定[EB/OL].教育部http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1

77/200407/2482.html.

[2] 沈广斌.高校综合改革综述[J].江苏高教，1992（6）.

[3] 关于国家教委直属高校内部管理体制改革的若干意见[EB/OL].法律教育网，http：//www.chinalawedu.com/falvfagui/fg22598/19341.shtml

[4] 中国教育改革和发展纲要[EB/OL].法律图书馆，http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=55745.

[5] 邓晓春.中国高等教育体制改革的回顾与展望[J].辽宁高等教育研究，1998（1）.

[6] 刘宝存.改革开放以来我国高等教育管理体制的回顾与前瞻[J].复旦教育论坛，2009（1）.

[7] 马陆亭.我国高等教育管理体制改革30年——历程、经验与思考[J].中国高教研究，2008（11）.

[责任编辑：钟 岚]endprint