治理理论视域下媒介参与治理功能的检视

胡远珍+张文君

[摘 要] 治理理论自20世纪90年代被西方学术界提出以来，为我们认识社会、解决问题提供了一种新的理论框架。基于跨学科的研究，2002年爱尔兰学者肖恩和布鲁斯·吉拉德提出了“媒介治理”的概念，围绕“媒介治理”的相关问题学界从不同维度展开了研究。媒介治理可分为媒介自治与媒介参与治理。通过对武汉广播电视台《电视问政》栏目播出的“期中考”情况的考察，分析出媒介是如何参与治理以及在参与治理中的作用，此研究为媒介更好参与政府治理与社会治理提供一些思考与路径选择。

[关键词] 治理理论；媒介治理；电视问政；媒介作用；社会治理

[中图分类号] TP37 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2017）12-0101-07

一、治理理论与媒介治理

（一）治理理论内涵

“治理”一词源自拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。20世纪90年代以来，由于西方政治学家和管理学家在社会资源的配置中看到了“市场失灵”和“政府失灵”问题，因此提出了治理的概念，主张用治理代替统治，从此治理理论成为政治学、管理学、社会学、经济学等学科关注与研究的新的理论范式[1]。

关于治理概念，治理理论的创始人罗西瑙、美国学者詹·库伊曼、英国学者罗茨和斯托克等都有经典的阐释。詹姆斯N·罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》中，将“治理”定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理是指一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量得以实现。换句话说，与政府统治相比，治理的内涵更加丰富，它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制[2]。结合相关学者的论述，可以概括出治理所包含的内容：一是治理主体不是单一的，是多元的，包括政府、公民、企业、媒体及其他社会组织等治理；二是治理过程不是自上而下的“统治”过程，而是多元主体之间的持续不断地合作、协商与互动；三是结果上，尽管治理的主体是多元的，会存在矛盾与冲突，但是他们的最终会以协商对话、合作共赢的方式来实现治理目标。

（二）媒介治理的概念

2002年，爱尔兰学者肖恩和布鲁斯·吉拉德在《全球媒介治理引论》一书中首先提出了“媒介治理”概念。肖恩认为，“媒介的善治存在于三个层面：媒介……的自我治理与完善；媒介对于国家权力机关（政府）的监管与共治；媒介对于超国家机构或组织的跨文化治理”[3]。从这三个层面，可以看出，媒介治理可以从内部和外部两个维度来理解，内部的“媒介治理”可以指媒介的自我治理，通过明确自身的社会角色与地位，搞清责任与权利、传播正确真实信息、营造健康的媒介环境、完善媒介产业等来实现。外部的“媒介治理”可以指媒介参与治理，媒介通过监督政府达到与政府合作、协同社会治理，参与全球治理等目标。同时，这一概念也体现出媒介治理的内涵从媒介的内部管理转向了更为广阔的社会、全球治理场域。

社会治理理论学者丹尼尔·考夫曼在2006 年出版的《媒介、治理与发展，挑战传统：批判的视角》一书中认为，“随着高度分化的社会及子系统的出现，社会网络联系与作用的复杂性也大大增加，危机的累积和聚集达到某一临界点时，有可能产生无法预计的后果。媒介作为社会的中介系统，是社会由权威控制转向多元治理的核心协调力量”[4]。该学者的论述凸显了媒介在社会治理中起着联系上下的桥梁和纽带作用，是多元治理主体中的重要力量。

从治理理论到媒介治理是治理理论的具体应用，这一认知拓展了治理理论的相关研究。本文将通过理论关照，结合具体个案，探析媒介是如何参与治理，媒介在治理中的作用等等，为媒介参与治理提供一些新的思考与路径选择。

二、武汉台《电视问政》媒介参与治理的专业功能性分析

（一）武汉台《电视问政》之“整治‘新衙门作风，建设‘三化大武汉”

武汉广播电视台的《电视问政》节目于2006年开播，是一档对机关工作人员懒政、庸政“问责”等舆论监督的节目，现已成为武汉市电视传媒的品牌节目。这一节目一年播出两次，分为“期中考”和“期末考”，节目以电视媒体作为平台，场上嘉宾围绕一些官员尚未解决的民生问题进行质问、互动讨论；市民代表、网络大V、各级媒体记者等对问责官员进行现场提问；官员就问题现场作答，做出整改承诺，提出解决方案；特邀评论员对问题做点评。每场问责结束后，台下的市民代表对官员进行现场满意度测评打分，场外的市民也可通过热线电话、黄鹤云网站、手机客户端“掌上武汉”等参与打分，市民们既可以收看电视，又可以通过“掌上武汉”、黄鹤云网站、凤凰网湖北频道、今日头条、斗鱼TV等热门网络收看直播，实现线上与线下结合，保证了市民们的积极参与。

这一节目契合了“善治”的理念。所谓“善治”是使公共利益最大化的社會管理过程，是政府与公民对公共生活的合作管理[5]。这其中就包含了三点：一是治理主体需要市民的参与，否则就不叫“善治”，该节目就是保证了市民参与问政，包括爆料、提问、评分等；二是治理过程是官民合作互动的，市民爆料，媒体曝光问题，市民、媒体问责政府，政府回应市民，保证公权力在阳光下运作，确保政府、市民、媒体三方良性互动；三是协商互动的最终目的是为公共利益最大化，达到共赢，解决民生问题，实现社会和谐发展。

2017年7月17日至19日晚8点，由武汉市治庸问责办公室主办、武汉广播电视台承办的今年上半年《电视问政》播出，以“整治‘新衙门作风建设‘三化大武汉”为总主题，共3场，分别聚焦基层作风治理、“四水共治”推进、发展环境优化。节目重点解决干部服务不到位、进取不积极、工作不落实、担当不主动等微腐败问题，解决群众“最怨、最恨、最急、最盼”的事情，最终为实现建设“现代化、国际化、生态化”大武汉的共赢目标服务。

（二）《电视问政》中媒介参与治理endprint

《电视问政》节目是媒介参与治理的典型范本，发挥了媒介特有的治理功能，为实现多方参与、协商共治、良性互动、合作共赢的现代化治理起到了重要的作用。具体表现为以下几点：

1.媒介议程：贴近民生 发挥议程设置功能。美国学者麦库姆斯和肖认为，大众传播具有一种为公众设置“议事日程”的功能，传媒的新闻报道和信息传达活动以赋予各种“议题”不同程度的显著性的方式，影响着人们对周围世界的“大事”及其重要性的判断[6]。社会公共生活中存在着许多亟待解决的议题，在众多的议题中，哪些是最重要、最迫切、最需解决的问题，这些都是由已经深入影响我们认识世界的大众媒介所决定的。媒介作为重要的治理主体，会根据政府和民众利益诉求的需要，推动“善政”以达到“善治”而进行议程设置。

本次电视问政共3场，突出了干部在为群众办事和工作过程中存在的“庸懒散慢”、不作为、慢作为、乱作为、服务意识不强、服务不到位、工作不落实等问题。例如第一场聚焦基层作风治理，共曝光了10个问题，围绕民众的“衣食住行”和政府服务的缺失，直指民生。具体如江汉区周女士家门后摄像头形同虚设；来汉创业的姚先生为办居住证和就業证跑了七八趟；洪山区黄姓老人申请居家养老补贴需“奇葩证明”；张扬湾附近京九街至大常湾一段道路破损无人管；江岸区政务服务中心旁的“兔子”收费快办交易过户手续；武汉开发区沙场扰民；新洲区报废汽车拆解企业缺管理停不了；李女士申请公租房摇号资格证久拖一年未办成；蔡甸区公路超限超载车辆检测站不检查来往车辆；汉阳区墨水湖再遭污染。这些问题大部分始于网友爆料，市民通过传统信访投诉渠道、“掌上武汉”APP爆料平台、武汉城市留言板等将问题传输给《电视问政》栏目组，然后，由《电视问政》栏目组筛选把关，选取群众最关心、最典型、最需解决的问题曝光，经由节目播出的问题成为“议程”，引起政府、市民在线上与线下强烈关注。其中有些问题来源于《作风聚焦》栏目，例如蔡甸区超限超载车辆监测站不查来往车辆和汉阳区墨水湖再遭污染就是《作风聚焦》栏目曝光后仍未解决的问题，《电视问政》节目采取“回头看”，进行再度曝光，设置议程，增加热度，引起重视。当然，这些问题的通过最终是离不开武汉市纪委、宣传部、治庸问责办等部门的支持，但是，媒体起到了主体把关的作用。

2017年年初武汉以打造滨水生态绿城为目标，启动了“防洪水、排涝水、治污水、保供水”的“四水共治”工程，该工程是武汉的生命线工程，目的是变水患为水利，不断提高武汉市民的幸福感和获得感。节目的第二场就聚焦“四水共治”的推进，在“四水共治”主题下又分为“防洪保民安排涝抒民困”“供水恵民生”“治污解民忧”这3个小主题，围绕着小主题有针对性地曝光。第三场聚焦发展环境优化，曝光存在于“三办”改革、招商引资、招才引智、重大项目建设等工作中工作人员政策落实不力、工作措施不实等的突出问题，推动了政府有关部门不断加快优化发展环境的步伐，营造良好的投资环境。

2.媒介平台：民主互动 搭建政府与市民面对面沟通桥梁。大众传播的媒介治理功能，在于通过专业化的方式营造公共话语空间，搭建聚民意、听民声、汇民智、采民谏的协商沟通平台，吸纳多方社会力量督促，甚至倒逼政府转变行政作风、提高行政效能、优化行政机制，真正体现“立党为公、执政为民”的服务理念。武汉台《电视问政》在武汉市政府开展的“治庸风暴”，主动检视、奋发有为，建设服务型政府的过程中，充分发挥了作为媒介治理主体的作用，为政府与市民提供了一个面对面、双向互动的交流平台，受到了各方关注，产生了广泛的影响力。

本次问政，与时俱进，从舞台设计看，融入了“长江主轴”意义非凡。底层台面上用LED显示屏铺成流线型贯穿整个舞台，左右两侧超大屏幕侧立相对，左侧是想象中的长江左岸大道，右侧是想象中的右岸大道。主持人站在“长江主轴”之上，左侧是问责嘉宾，即各区的“一把手”或部门负责人；右侧是市民代表、媒体记者、网络大V、特约评论员等，呈现出面对面沟通交流、民主互动的和谐场面。值得一提的是，本次问政一改过去提前公布被问政对象的做法，取消台签，问政对象由主持人根据曝光的问题随机确定，被邀请的相关责任人将从台下走上舞台接受问政。可以说，这次场景的改变更有利于民主互动，围绕各区被曝光的问题，各区责任人接受问政，然后由问责团提问，进行一对一地解答、交流。

本次问政采用的4G连线，更是加强了官民交流互动情景。第一场中，家住洪山区张家湾街南湖社区75岁的黄姓老人10多年前老伴去世，老人平时一个人住，希望能享受居家养老补贴的相关政策，然而，在申请过程中需要出具老人与子女是母子关系的“奇葩证明”，来来回回为办手续跑了20多趟，从2017年6月1号提出申请直到6月22号才办完所有材料。曝光问题后，洪山区的林区长也就此给出回答，“是我们服务不到位，面对这样一个老人，我们还是要提高服务水平，把我们的工作做得更好”。随后，主持人连线了正在黄姓老人家中采访的记者胡某，了解老人自己的看法和态度，通过记者的提问，老人表示，这种做法不合理，希望领导干部不要只在嘴上承诺，而要真正地把事情办好。记者也解释道，黄奶奶年纪大了，身体也不好，但要坚持上电视问政，就是为了有一个机会当面问问地区领导什么时候可以结束“奇葩证明”。《电视问政》为政府与民众搭建了真实交流的平台，既传达了政府的承诺与行动，也表达了民众的心声与建议，为推进官民和谐起到了社会协调作用。

本次节目还设置了百步亭社区分会场，使场外代表人数增加，让更多的民众能参与到武汉市的参政议政活动中来。节目4G连线了位于百步亭社区分会场的记者秋某，记者介绍了现场情况，随机采访了市民代表，了解到他们对领导们所做回答的看法，对领导干部和节目的评价等，其中，一位市民说，“关键是怎么做，基层作风要落在实处，真正地为人民服务，有效果，态度好，效率也就高了”。此外，为保证市民参与问政，场外进行多媒体互动，采用线上线下结合的方式。市民可以通过武汉广播电视台新闻综合频道、经济频道、外语频道、武汉新闻综合广播FM88.4来同步收听收看，也可以通过“掌上武汉”APP、黄鹤云网站、斗鱼直播、市纪委网站、凤凰网湖北频道、凤凰新闻客户端以及今日头条等热门网络平台收看直播。场外观众可以通过拨打新闻综合频道新闻热线85761111、发送电子邮件到电视问政邮箱whtvdswz@126.com、登陆黄鹤云网站www.whtv.com.cn和点击手机客户端“掌上武汉”这四种方式来参与电视问政，进行评议或投票打分。endprint

《电视问政》从老百姓所反映的民生问题出发，由政府及其部门负责人出面表态，让民众作为参与者、评议者、检验者，通过现场满意度测评环节对各区领导干部的工作及其态度进行投票打分，随后结合场外的投票情况再次公布测评结果。这体现了以电视为主导的媒介发力在政府治理与社会治理的舞台，一方面通过提供交流的平台，官民能够交流互动，共同协商解决问题；另一方面，凝聚了政府、民众、媒介的多方力量，最大化地提供了民众参政、议政的渠道，群策群力共同推进各项工作，维护公共利益、促进社会协调发展。

3.媒介监督：追踪督查 发挥媒介舆论监督功能。《电视问政》充分行使了媒介的舆论监督权，以“作风聚焦”回头看的形式，督查整改工作。舆论监督权是新闻媒体拥有运用舆论的独特力量，可帮助公众了解政府事务，了解社会事务和一切涉及公共利益的事务，并能促使政府官员沿着法制和社会生活公共准则行使权利。在第一场中，电视问政以“说好的舉一反三”为题曝光了汉阳区墨水湖屡遭污染得不到彻底改善的现象。2017年3月10日，《作风聚焦》栏目以“反复投诉没有解决领导批示后立马改进”为题，曝光了墨水湖百米栈桥护栏年久失修、湖面存在垃圾和水面污染等问题，当晚，汉阳区召集相关部门负责人现场办工，提出举一反三，尽快解决类似问题。同年5月20日晚，《作风聚焦》播出“‘举一未能‘反三，墨水湖再遭污染”曝光墨水湖水墨甲秀小区附近仍有3处排污渠在向墨水湖排放污水。当晚，汉阳区组织区水务局连夜行动，并承诺力争在7月份前完成水墨甲秀小区、水墨清华小区雨水排口污水串入的问题，年底完成墨水湖污水入湖改造工作。汉阳区水务局主要负责人在接受采访时表示：“我们将对墨水湖周边所有小区进行彻底排查，拿出切实可行的截污方案，不让生活污水进入湖泊，还墨水湖的清新亮丽。”6月20号，当巡查员再次来到墨水湖环湖路段时，发现3月份首次曝光的湖面污染问题并未从根本上解决，湖面又出现了大面积的绿藻，并伴有更加刺鼻难闻的恶臭。此次《电视问政》对墨水湖屡遭污染未彻底整改进行再度曝光并由武汉广电记者报道播出后，汉阳区委区政府不得不连夜召集区水务局相关领导研究，倒逼细化整治路线图，明确整改时间表，加紧推进截污清淤工作，次日上午，汉阳区主要负责人即赶赴现场调度处理。

本次《电视问政》首次引入现场办公环节，场内曝光问题后，4G连线场外记者，跟踪督办与追责相结合，问政实效更快更强。第二场中，曝光了“高架桥雨水管维护如何举一反三”的问题。问题缘起是，5月31日《作风聚焦》栏目播出高架桥下水管破损，反映武汉市部分路段高架桥雨水管疏于维护的问题，节目播出当晚，市城管委以及桥梁维修管理处连夜对漏水点一一核实，现场调度，进行维修，并表态做到“举一反三”，但是，7月9日，巡查员在武胜路立交桥下看到，破损的雨水管仍在向外渗水，此前曝光的二环线雄楚高架桥沿线仍有大量漏水点未及时处理。问题再度被提出后，武汉市城管委负责人做了回应并承诺立即整改，20多分钟后，主持人4G连线，记者付存操发来报道，追踪督办，市城管委的项目负责人已在航空路立交桥下进行临时封堵工作，并承诺力争在8月底9月初把工作做好。

《电视问政》中，做到了主流媒体与新媒体的联合互动，共同对政府部门进行监督。提问区不仅有人民日报、湖北日报、长江日报、中央电视台、湖北卫视等传统媒体的记者提问，还有“掌上武汉”等新媒体的记者。提问环节，媒体记者针对曝光问题，询问领导干部问题产生的原因、工作进度安排以及解决措施等，代表民众问责政府，为民发声，有效发挥了媒介舆论监督的功能。

中国治理体系与治理能力现代化，要求建立政府主导，多元社会力量共同参与的一种新型治理模式。媒介作为最重要的治理主体，有着专业化的优势，也正在以不同的方式，参与政府治理、社会治理。武汉广播电视台的《电视问政》节目作为媒介治理的范本，通过对以“整治‘新衙门作风建设‘三化大武汉”为总主题的节目分析，我们看到媒介治理的专业功能有效发挥，同时治理议题、内容、方式、方法也在不断与时俱进，不断创新发展，显示出媒体治理的具大作用。

[参考文献]

[1]俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999，（5）.

[2]詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理[M].张胜军，刘小林，译.南昌：江西人民出版社，2001.

[3]Siochrú， Seán， Girard， B. & Mahan， A.， Global Media Governance， Oxford， Rowman and Littlefield， 2001.

[4]Kaufmann， D.， Media， Governance and Development， Challenging Convention： An Empirical Perspective， The World Bank Institute， 2006.

[5]俞可平.论国家治理的现代化[M].北京：社会科学文献出版社， 2014.

[6]郭庆光.传播学教程[M].北京：中国人民大学出版社，1999.

[责任编辑：曾 菡]endprint