公众参与食品安全监管制度论*

邓达奇 戴航宁

公众参与食品安全监管制度论*

邓达奇 戴航宁

完善的公众参与食品监管体制机制，是提升食品安全监管效能、降低食品安全事件发生概率颇为有效的制度。在主体地位、监管方式、监管责任等方面，公共治理理论为公众参与食品安全监管制度提供了充分的理论基础。由于食品生产的广泛性、复杂性，政府监管经常顾此失彼，而公众参与食品安全监管则遭遇规范缺失、经济成本、信息赤字、信任危机等困境。针对我国实际情况，运用公共治理理论，可以通过建立多元主体互动监管制度、扩大公众参与监管范围、丰富公众参与监管方式、建立公众参与监管保障机制等途径，化解我国当前公众参与食品安全监管的困境。

食品安全监管 公共治理 公众参与

“民以食为天”，食品安全关乎社会中每个人的切身利益，任何人都不能置身事外。近年来，我国食品安全事件频发，严重威胁到了民众身体健康和生命财产安全，造成社会信任危机，甚至引发食品安全公共事件，成为公众极为关注的民生问题。有鉴于此，2015年10月1日实施的《中华人民共和国食品安全法》不仅扩大了食品监管的范围、加大了监管强度，还加强了处罚和问责力度，试图建立起更为严格的食品安全监管体制机制，以期保证食品安全。虽然我国食品安全问题有所好转，但是食品安全事故并没有杜绝，监管隐患仍然大量存在。新修订的《中华人民共和国食品安全法》在食品安全监管制度上的失灵，在很大程度上表征了我国当前食品安全监管方面理论的薄弱与制度的疲软，迫切需要从监管制度理论的基础上加以改进与完善。纵观世界发达国家的食品安全监管制度的理论与经验，引入公共治理理论，无疑为我国食品安全监管制度完善提供了新的视角。

一、公众参与食品安全监管制度的治理理论基础

传统行政法制度建立在行政权力垄断的基础上，强调政府单方制定法律及实施，忽视多元主体的平等协商与责任关联性。在全球化、网络化时代，传统行政法理论基础遭遇到了前所未有的挑战，迫切需要进行新的调整。党的十八届三中全会正式提出全面 “推进国家治理体系和治理能力现代化”，标志着我国治国理政理念与方式的重大历史转变，为我国法治发展提供了新的理论指南，也为传统法律制度（尤其是行政法制度）的理论基础带来了新思维。在此，本文仅就公众参与食品安全监管制度的治理理论基础进行论述。

（一）公共治理

从“管理”到“治理”，一字之差，但内涵迥异。“治理”（Governance）一词可追溯到古典拉丁语和古希腊语，原意是指控制、引导和操纵等。其后，“治理”一词主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中，但又经常与“统治”一词交叉使用。自20世纪90年代开始，西方政治经济学家重新赋予 “治理”（Governance）以全新的含义，使其内涵更加丰富，治理一词开始流行起来。随着全球化发展的加速，治理从理论走向了实践。西方的政治学家和管理学家之所以首先提出了治理概念，主张用治理代替统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失灵，又看到了政府的失效。[1]归根结蒂，恰恰是市场和政府的双重失灵催生了“治理”。

“治理”的含义非常丰富，迄今为止，也没有形成统一定义。英国著名经济学、公共管理学家莱恩认为：“公共治理理论是关于政府运作方式的一系列理论。因此，它不仅仅是分析政府政治决策方式的一个理论框架，而且是对政府提供社会服务方式的研究。”[2]全球治理委员会对“治理”提出了比较权威的界定。他们认为，治理是各种机构或个人管理其共同事务多方面的总和，调节不同利益主体并相互合作实现目标的过程，其中既有包括迫使人们服从的正式制度，也包括各种人们为实现共同目标而达成的非正式制度。其属性特征包括：治理是相互协调的过程；治理活动不仅涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种政治制度，而是持续的互动。[3]治理所强调的是，在公共事务的管理上，借助于多方力量共同承担责任；既有对眼前事务的管理，也有对长远事务的管理。与传统公共行政、公共管理相比，公共治理具有如下显著特征。

第一，公共治理主体多元化。公共治理的主体破除了政府才是唯一合法管理主体的局面，将其他社会组织和个人也纳入其中 （如非政府组织、非营利组织、民间组织、私人机构，甚至辖区单位、社会个人等），并注重多元管理主体之间相互依存、协商合作、互利共赢。

第二，公共治理权力的多中心化。治理是一个上下互动的管理过程，强调的是协调、合作、伙伴关系，政府不再是唯一的权力中心。在管理机制上，所依靠的主要不是政府的权威，而是合作网络的权威，其权力内容是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。

第三，公共治理目标协同化。公共治理的目标，是不断地增进和维护公共利益，充分满足社会公共需求，不仅要维护统治集团的利益，也要切实保障社会组织和个人的合法利益。实现治理主体的多元化、权力的多中心，能够促进多元主体的利益实现。

第四，公共治理手段多样性。公共治理的实现机制主要依靠多元主体之间的信任和互惠。它十分注重在公共治理过程中利益相关人的参与，并通过治理主体之间的相互协调，形成合作的价值认识，建立起合作伙伴关系，共同实现对公共事务的管理。一方面，政府要制定出严格的法规制度，对复杂的社会公共事务按照法规制度进行管理；另一方面，则需要通过与各治理主体之间的民主协调与谈判，增强各治理主体之间自愿平等的合作意识，从而建立起一种伙伴关系来共同实现对社会公共事务的管理。[4]

（二）公共参与

公共治理要求公众广泛参与公共事务管理，公众参与是公共治理的核心要义。所谓公众参与，是指具有共同利益、兴趣的社会群众、社会组织的单位或个人作为主体，参与国家和社会事务的管理，提出决策意见与建议，对公共事务管理产生影响，并享有和承担由此产生的权利和义务。公共行政、公共管理与公共治理核心要素比较详见表1。公众参与包含了三个基本要素：一是参与的主体多元性，此既包括作为个体的公民，也包括由个体公民组成的各种民间组织；二是参与的领域广泛性，此即公共领域，几乎包括一切公共领域范围；三是参与的渠道和方式的多样性。[6]多元的权利利益引发多元的利益诉求，为实现各自权利就必然产生公众参与。

公众参与是促进对话、凝聚共识、推动理性形成的重要程序架构，特别是在价值日益多元化的当代社会，其更是容纳各种价值立场、寻求社会各方“最大公约数”的绝佳程序装置之一。[7]广泛的公众参与还是民主的绝佳体现。“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”[8]对于关涉公共利益的事务，也应注重公众参与，从而能够让更多人的意愿得到表达，所公布的法律和政策更容易为公众所接受。

食品生产关涉公共利益，而食品安全问题又具有广泛性、多样性和复杂性，政府监管经常顾此失彼、挂一漏万，各类隐患层出不穷，而引入公共治理理论，让公众参与食品安全监管，重新设置食品安全监管的制度安排则能较好应对上述问题。依据公共治理理论，通过公众参与食品安全监管，从而实现政府、市场、社会协同合作和“共同治理”，创造更安全的食品环境。

一是基于治理主体多元化，确立公众参与食品安全监管制度的主体地位。食品安全监管是一种多元主体的合作治理，通过整合政府、市场和社会等各方主体所具有的监管资源及优势，形成食品安全治理的协同效应和网络结构。而在公共治理目标协同化之下，政府部门、食品生产经营企业、食品行业协会、消费者组织、公民个人以及新闻媒体等社会力量均致力于保障食品安全，他们都应该成为食品安全治理的多元主体，各自担任不同的角色、发挥相应的职能，通过多元主体之间的互动合作与协调配合实现治理目标。

二是基于公共治理手段多样性，实现食品安全监管方式的多样化。食品安全问题的解决不能仅仅依赖政府命令或权威，也需要依赖市场机制的完善和社会力量的参与。食品安全监管不再是一种“自上而下”的单方政府行为，也不是一种“单向”监督与制约，而是强调把政府、市场、社会三者作为整体共同在食品安全领域中发挥作用、互相监督与制约，必须依靠多方主体的协同治理和密切合作，建立公共治理的多中心、多主体治理格局。

表1 公共行政、公共管理与公共治理核心要素比较表[5]

三是基于公共治理权力的多中心化，在让公众享有监管权力的同时，也让公众分担食品安全监管责任。不再仅仅关注政府处理食品安全事件的能力以及责任，而应更加强调政府、市场、社会三者之间共同的治理责任。虽然政府仍然是食品安全公共治理中的重要主体，但其受制于自身的职责与能力，不可能对社会生活的各个方面、各个领域进行全面细致的指导与监管，必须由参与监管的公众分享监管权力，同时承担监管责任。

二、我国公众参与食品安全监管制度的困境

面对严峻的食品安全形势，近年来我国围绕建立科学、统一、权威、高效的食品安全监管制度，进行了积极的探索和实践。2004年，国务院确立了分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制。2009年，《中华人民共和国食品安全法》确立了分工负责与统一协调相结合的食品安全监管体制。2010年国务院设立食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。2013年组建国家食品药品监督管理总局，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理。然而，这一系列制度由于缺乏对公共治理理论的重视，侧重于政府单方“自上而下”的管理，公众参与程度尚显不足，未能完全达到预期效果。就目前我国公众参与食品安全监管制度而言，仍然面临诸多困境。

（一）公众参与食品安全监管制度的规范缺失困境

虽然当前我国立法确立了公众参与食品安全监管的合法性，但由于缺乏切实可行的机制来保障公众对食品安全监管的知情权、监督权等权利，上述规定并未得到很好的落实。例如，《中华人民共和国食品安全法》第十条规定：“任何组织和个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”但是公众参与食品安全监管程序、权利责任等方面规定的不明确。如在监管对象上，哪些行为公众有权举报；在监管方式上，通过何种方式举报，向谁举报；消费者除了向食品安全监管部门投诉之外，是否可以向工商部门、公安部门、卫生部门投诉；在监管程序上，相关部门受理后如何处理，其对消费者的投诉是否有回复和处理义务等都没有实体和程序上的细则规定。这折射出公众参与食品安全监管的法律困境。根据公共治理理论，公众作为食品安全监管的重要主体，在法律制度设置上，理当与食品安全监管政府部门分享监管权力，在食品生产、加工、流通、消费等环节相互沟通，形成食品安全监管网络。而这些都是当前我国食品安全法律制度设置中的缺失。

（二）公众参与食品安全监管制度的经济成本困境

虽然《中华人民共和国食品安全法》等法律法规确立了公众参与食品安全监管的权利，但是由于行使这种权利成本过大，导致此类监管制度在现实面前流于形式。经济学假设人是理性的，他们把以较小的成本获得较大的利益作为行为的前提。在机会成本既定的条件下，理性人（rational people）系统而有目的地以更低成本去实现其目标，在权衡利弊后总会做出利益最大化的选择。当且仅当一种行为的边际利益大于边际成本时，一个理性决策者才会采取这种行动。[9]相对于食品生产者、经营者而言，作为分散个体的公众，甚至非政府组织 （如消费者协会），在经济实力上处于天然的弱势地位。由于它们缺乏参与监管所必须的经费来源与经济支持，要对食品安全相关环节进行监管，往往得不偿失。过高的经济成本，较小的收益使得消费者望而却步，这在很大程度上打击了公众参与食品安全监管的积极性。

（三）公众参与食品安全监管制度的信息赤字困境

现代社会，信息的重要性不言而喻。然而公众在食品安全监管中，却面临着严重的信息系统赤字，主要体现在：一是消费者自身的努力无法克服信息系统赤字问题，他们无从了解食品安全生产过程；二是风险制造者提供的食品安全风险信息通常是不充分的，有些食品生产过程甚至受到知识产权等法律保护而处于保密状态，使得公众在参与食品安全监管中存在严重的信息不对称，公众往往成为信息的被动接受方，而掌握信息主动权的生产者、经营者为了自己的利益，又容易出现“集体沉默”。①具体内容参见戚建刚：《我国食品安全风险监管工具之新探——以信息监管工具为分析视角》，《中国人民大学复印报刊资料》（经济法学、劳动法学卷），2013年第1期。这就意味着，公众在食品安全监管过程中，未能获取足量信息进行公众判断和参与监管行为。“公众要想成为自己的主人，就必须用可得的知识中隐含的权力武装自己；政府如果不能为公众提供充分的信息，或者公众缺乏畅通的信息渠道，那么所谓面向公众的政府，也就沦为一场滑稽剧或悲剧或悲喜剧的序幕。”[10]可见，即使法律赋予了公众各种食品安全监管的权利，但如果公众不能从食品生产、流通过程中获得足够的信息，那么公众参与食品安全监管也就无从谈起。

（四）公众参与食品安全监管制度的信任危机困境

信任是制度运作的润滑剂，制度在运作过程中，如果各市场主体“各怀鬼胎”，互不信任，将会造成极大的制度成本，甚至导致制度执行效果与制度出台初衷相悖。在一些食品安全事件出现后，如果公众并不相信政府的官方说法，反而更愿意相信一些网络上的传言，那么面对来势汹汹的食品安全事件，一次简单的食品安全事故可能会引发严重的社会信任危机，甚至出现社会动荡。除了公众对政府信任不足之外，反过来政府对公众也缺乏足够信任，未能拓展各种渠道鼓励公众参与食品安全监管整个过程，对公众所反映的各种情况并未给予充分重视。

总之，由于当前我国公众参与食品安全监管制度在规范、经济、信息、信任等方面考虑不足，淡化了公众参与食品安全监管制度的实效，不能很好地满足当前我国公众对食品安全的需要。

三、实现公众参与食品安全监管的路径

食品安全涉及公众利益，在食品安全监管领域引入公众参与，能够使决策结果更具有实践性和可接受性。[11]西方发达国家食品安全监管制度实践证明：建立完善的公众参与食品监管体制机制，保证广大公众积极参与，是大幅度提升食品安全监管效能、降低食品安全事件发生的有力制度。②实践证明，广泛的公众参与，是食品安全监管有效性的有力保障。以美国为例：由医生、律师、生物学家、化学家、药理学家等多领域的专门人士组成的食品和药品管理局是美国食品安全领域的最高执法机关，该机关的人员构成充分反映了公众参与的理念。我国市民社会尚未形成，公众在政府和企业面前显得势单力薄，有时还不可避免地受到来自某些方面的压力。我国社会组织也未发达，其无论在组织结构还是功能发挥上，存在着数量不足、覆盖面窄、参与公共决策能力较弱等问题，尚不能承担起为食品安全监管发声的重任。为此，针对我国政治社会的现实情况以及公众参与食品安全监管的现实困境，运用公共治理理论，对我国公众参与食品安全监管体制机制提出如下几点建议。

（一）建立多元主体互动食品安全监管制度

根据公共治理理论，单一集权的食品安全监管模式在现代复杂社会中已经逐渐失效。为提升食品安全监管制度的实效，加大食品安全保障力度，应当有意识地引入公众参与，建立起多元主体互动的食品安全监管制度，通过各种途径保证公众参与食品安全监管。在食品安全监管的问题上，消费者占据着无可取代的重要地位。在现代和平社会，食品生产与销售几乎是一种市场行为，食品消费不是靠供给推动，它是靠需求推动。因此，消费者处在推动者的位置上。[12]通过建立相关机制，协调各方主体监督行为，实现促进多元主体之间的良性互动的目标。首先，应完善相关立法，明确公众作为食品安全监管的主体，赋予公民参与监管的权力与正当性。考虑到作为个体的消费者在诸如经济、信息等方面的弱势地位，还应赋予社会团体、行业协会等主体参与监管的权力。其次，要建立相关食品安全培训制度，增强公众参与意识，提升公众参与能力。政府应鼓励公众参与监管，及时公开食品安全信息，化解公众质疑，提高政府形象，提高政府公信力，实现多元主体在食品安全监管中的良性互动。

（二）扩大公众参与食品安全监管范围

从我国当前公众参与食品安全监管的实际情况来看，一般还停留在事后监管阶段，即对出现安全问题的食品，公众才做出检举监管的反应，食品生产与流通等环节几乎处于监管空白状态，食品安全监管的范围也相对狭窄。可以从以下三个方面着手扩大公众参与食品安全监管范围。

一是在食品安全监管政策、法律制度的制定上，引入公众参与，一方面体现了民主食品安全监管的民主性，另一方面避免食品安全监管决策的片面性和武断性，提高决策的透明性和科学性。

二是在加强食品安全事后监督之外，需要加强公众参与食品安全的事前监督、事中监督。

三是在立法上进一步明确食品安全监管的范围与标准，厘清食品安全监管的环节、类别，赋予公众相应的监管责任与权力。

（三）丰富公众参与食品安全监管方式

在保证公众随时通过举报、投诉等传统方式参与食品安全监管的基础上，还需要进一步设置多种公众参与监管机制，促进有关部门对于违法行为的查处，更大限度地保证食品安全的政策、法规的贯彻落实。

一是落实投诉举报机制。一方面，要建立并落实专事专办的专门受理机制，对于公众的投诉举报，应当由特定部门负责受理、处理，避免出现公众投诉举报无门的情况；另一方面，还要相应设立政府回应制度，特定部门在受理公众的投诉举报后，应及时移交对应部门进行下一步的处理，决不能让投诉举报止步于受理阶段。要加强政府与公众的沟通与交流，并逐步加强政府公信力建设，提升公众对政府的信任感。

二是完善食品安全监管听证会制度。通过听证会制度，公众和政府能够在一个平等、双向的平台上交流，能够让公众了解更多的食品生产信息，消除信息赤字，解决当前公众参与监管信息严重不对称的问题。首先要拓宽食品安全听证范围，透明化食品生产、流通环节；其次要建立严格公正的程序保障，保证参与听证会的人员的广泛性以及公众意见表达的有效性；最后要建立起对公众参与的采纳与回复制度，这是公众意见的落实阶段，在很大程度上决定了公众参与的实际效果。

三是充分利用当前大数据，搭建食品安全网络监管平台。发达的网络技术为建立协商合作、信息互动的食品安全监管平台奠定了基础。

（四）建立公众参与食品安全监管的保障机制

由于食品安全监管是一系列繁琐的法律程序，需要投入大量时间与经济成本，如果在制度上不设置鼓励和保障机制，公众参与也就成了纸上谈兵。

一是设立公众参与奖励机制。公众作为监督主体，其监督动力并不会凭空产生，也不会因为有法律的规定而自动产生，它需要法律的激励，这种激励既可以是物质上的，也可以是精神上的；既可以是直接的，也可以是间接的。[13]相关部门应制定具体的食品安全举报奖励办法、公众参与劳务报酬办法等法律法规，设置专项资金，专款专用，对积极参与的公众要及时给予奖励。①如南宁市于2013年3月1日起正式施行的《南宁市食品安全违法行为举报奖励办法（试行）》，对于举报受理、奖励范围、奖励标准等作出了详尽规定。www.yongning.gov.cn/ynxxgk/contents/151/47988.html

二是巩固司法保障机制。“要用公民的诉讼权及索赔权来解决食品安全问题，这个方法是治本，政府监管只能治标，行业制约只治末。把司法的刑事惩处与民事赔偿两大功能同时发挥出来，才会实现公民的‘食品安全权’。”[14]《中华人民共和国消费者权益保护法》只规定了消费者协会可以提起公益诉讼，忽视了消费者个人的提起公益诉讼的权利。此项规定仍有待完善，应该扩大提起诉讼的主体范围，将消费者个人纳入其中。通过赋予一般公众提起食品安全公益诉讼的起诉权，从司法程序上保障公众对食品安全监管的参与，给予公众可信赖的、畅通的维权机制。

三是充分发挥消费者协会等非政府组织的作用。消费者由于分散个体状态，以其个人参与监管，个体利益极可能在多方博弈中被吞噬，但是通过组织成社会团体，就能进一步加强公众参与监管的广度和深度，有力维护消费者的权益。

总之，食品安全问题须臾不可忽视，有效监管是食品安全保障的有力后盾。将公众参与引入到食品安全监管之中，使公众主观上愿意参与、客观上有能力参与，并建立起法律监管的长效机制，是促进食品安全的可行之策。构建多层次公众参与机制，就是要突破当前制度、经济、信息、信任等方面的困境，鼓励公众主动参与食品安全监管，拓宽公众参与渠道，丰富公众参与形式，在法律框架内积极促进多元主体协调互助，使公众参与监管制度落到实处并有效发挥其作用。随着全球化、网络化潮流不可阻挡，公共治理理论与实践也走向历史舞台，公众参与食品安全监管，是食品安全从“管理”走向“治理”的重要途径，也是保障食品安全的一剂良方。

[1]俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》2002年第1期，第20～23页

[2]（英）简·莱恩：《新公共管理》，赵成根译，中国青年出版社，2004年，第4页

[3]全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，1995年，第23页

[4]吕侠：《中国政府购买公共服务研究》，经济管理出版社，2015年，第59～60页

[5]（英）Stephen P.Osborne：《新公共治理——公共治理理论和实践方面的新观点》，包国宪 赵晓军等译，科学出版社，2016年，第8页

[6]俞可平：《公民参与的几个理论问题》，《学习时报》2006年12月19日，第5版

[7]唐明良：《公众参与的方式及其效力光谱——以环境影响评价的公众参与为例》，《中国人民大学复印报刊资料》（经济法学、劳动法学卷）2013年第2期，第37页

[8]（美）科恩：《论民主》，聂重信 朱秀贤译，商务印书馆，1988年，第10页

[9]（美）曼昆：《经济学原理》（微观经济学分册），梁小民 梁砾译，北京大学出版社，2009年，第6～7页

[10]（美）斯蒂格利茨：《自我、知情权和公共话语——透明化在公共生活中的作用》，宋华琳译，《环球法律评论》2002年第3期，第17页

[11]Esther W.Dungumaro,Ndalahwa F.Madulu.Public Participation in Integrated Water ResourcesManagement:the Case ofTanzania.Physics and Chemistry of the Earth,2003，pp.1009-1014.

[12]（美）玛丽恩·内斯特尔：《食品政治：影响我们健康的食品行业》，社会科学文献出版社，2001年，第315页

[13]应飞虎：《有效监督与法律遵循》，《河北法学》2003年第3期，第23页

（责任编辑：张晓月）

On the Public Participation in Regulatory System About Food Safety

Deng Daqi Dai Hangning

The complete regulatory system of public participation in food safety is the most effective way to improve the effect of the food safety regulation as well as reduce the probability of cases about food safety.The theory of public governance provides rational basis of public participation in food safety in terms of the subjects’status,the way of regulation and the responsibility of regulation.Because of the extensiveness and complexity of food production,it is hard for government to do its job well in all aspects.There are so many obstacles for public participation in food safety such as standards deficiency,high economic cost,information deficit,confidence crisis.To solve those problems,several actions shall be taken in the theory of public governance,which include building interactive regulatory system among multi-subjects,enlarging the participating scope,broadening the participating ways and establishing the safeguard mechanism.

regulation on food safety,public governance,public participation

深圳市社会科学院政法研究所 广东深圳 518028；西南政法大学经济法学院 重庆 401120

国家社科基金青年项目“政法：一个中国法概念的观念史考察”（批准号：BXFX005）；重庆市社会科学规划项目“公益诉讼与食品安全监管体制创新研究”（批准号：2015YBGL120）。