环境公益诉讼制度探析

摘 要 环境问题一直是全社会共同关注的问题，我国立法、司法在不断改进。从新《环境保护法》实施以来，我国环境公益诉讼制度在不断改善，但仍然存在一些问题。本文在对我国现行环境公益诉讼制度立法分析的基础上，借鉴国外先进制度，从公民、社会组织以及检察院三个起诉主体出发提出完善建议。

关键词 环境公益诉讼 制度 立法现状

作者简介：康武燕，中国地质大学（北京）本科生，研究方向：法学。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.164

一、 我国环境公益诉讼的司法实践情况

2015年新《环境保护法》实施以来，环境公益诉讼案件受理情况逐渐好转，但仍然存在一些问题，主要包括：地域分布过于集中，集中于沿海地区，而其他地区分布比较少；案件受理数增加，但仍存在法庭多、案件少的现象；提起公益诉讼的社会组织数量少且相对集中，主要集中于自然之友之家等，其余符合条件的组织基本没有提起环境公益诉讼。可见，我国环境公益诉讼立法以及司法方面仍然存在一些问题，笔者将对我国的环境公益诉讼立法现状进行分析。

二、 我国环境公益诉讼的立法现状分析

（一）提起环境公益诉讼的主体资格

根据现有法律规定，提起环境公益诉讼的主体有以下两种：

F

2.法律规定的有关组织。我国《民事诉讼法》规定法律规定的有关组织可以提起环境民事公益诉讼，至于有关组织的条件并没有在法律中规定。2014年的新《环境保护法》对此进行了界定，条件是：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。根据该法的规定，这两个条件必须是同时具备才可以。由于具备该条件的有关组织较少，因此，最高人民法院在其司法解释中扩展到“在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等”组织，只要其提起的诉讼所涉及的社会公共利益，与其宗旨和业务范围具有关联性即可。

根据我国现行立法，我国只规定了“机关”、“社会组织”。机关只有检察院，且仅为试点；社会组织限定条件严格，应适当放宽条件，扩大社会组织主体资格范围；对于公民的环境公益诉讼主体资格我国立法没有规定。

（二）环境公益诉讼的管辖与诉前程序

根据我国相关的法律，环境公益诉讼案件由中级人民法院管辖。法律之所以这么规定，主要考虑环境公益诉讼的提起人，原告是机关或组织，而非公民个人，提起环境公益诉讼的案件一般影响较大、涉及面较广、赔偿请求较高。这样的法律规定符合管辖级别设置的原则。环境公益诉讼的地域管辖与一般民事诉讼相同，即在污染环境地、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的法院管辖。

根据我国相关的法律与司法解释，目前我国环境民事公益诉讼没有规定诉前程序是毕必经程序，但有告知有关环保监管机关的程序，即人民法院在受理环境民事公益诉讼后应事先告知对被告行为负有环境保护监督管理指责的部门。这一规定体现了环境监管机关的环境管理责任，也可督促有相关环境监管权的行政机关的执法。

三、 国外环境公益诉讼立法借鉴

（一）美国环境诉讼中的公民诉讼制度

美国在一战及二战结束后的几年中，由于大力发展经济，也发生了多次重大的环境污染事件，例如多诺拉河谷烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件等。面对环境危机，环保行政不力，公众保护环境的呼声越来越高，环保组织不断产生，环境诉讼制度急需制定到法律中。1970年，美国颁布了《清洁空气法》，首创公民诉讼制度。

1970的《清洁空气法》7604（a）规定了公民可以以自己名义提起诉讼的情形：一是违反排污标准或政府的其他排污禁限命令的行为；二是主管机关的未履行法定环保职责的任何非裁量行为；三是任何人计划或实施任何新建或改造主要排污设施，但未取得相应许可的行为。

1.起诉资格宽，但以与案件有利害关系为条件。根据1970《清洁空气法》7604（a）的规定，“任何人”都可起訴，这里的“任何人“可以公民，也可以是机关或其它社会组织，法律对起诉主体资格的法律属性没有规定。但从司法实践看，要求原告必须与案件有一定的利害关系，有一定的损害事实。

2.规定诉前程序。1970的《清洁空气法》7604 （b）规定了诉前程序：原告要在提起诉讼的60日前，向联邦环保局、污染所在州以及所控违法者发出通知信，告知准备提起公民诉讼；如果管理者或州已经开始处理该控告，且要求违法者遵守法律、排污标准或禁限命令的情况下，法院可以不受理该案。这一规定，考虑到司法权与行政权的平衡，考虑到行政限行处理以及节约司法资源，因此，符合法律上的行政现行处理以及司法资源节约原则。

3.判决方式。美国的公民诉讼的判决方式，允许不同于传统诉讼的方式。美国法院通常作出的几种：（1）禁制令。允许原告请求法院作出禁制令，命令被告停止排污行为或要求主管机关采取相关行为，是最严厉的一种方式。（2）采取补救措施，对一般违法行为，没必要发布禁止令，要求其采取相应补救措施。（3）课以民事处罚。最初《清洁空气法》中未规定此种方式，但随后《清洁水法》等法律中授权法院可做出最高可达每日25000美元的处罚。该罚款既不同于补平损失的民事赔偿，又区别于行政机关作出的行政处罚，可增加公民诉讼的威慑力，促使企业积极治理污染。

（二） 其它国家的类似的环境公益诉讼

1.英国的检察总长代表诉讼。英国类似于环境公益诉讼的制度是检察总长代表诉讼。该诉讼既可对违法者、又可对越权行事的行政机关提起；主要由检察总长代表诉讼，公民、社会团体认为需要提起公益诉讼时，一般需要向代表国王的检察总长请求，由其出面起诉，或由其赋予私人起诉资格。endprint

诉讼费用：如私人得提起诉讼，一旦败诉要承担费用。

2.德国的团体诉讼。德国的团体诉讼属于民事和行政诉讼范围内，主要由公益组织提起。例如：有权利能力的公益团体，基于团体法人资格就可起诉。

（三） 国外环境公益诉讼制度的启示

1.对起诉主体资格并于限制，但对起诉条件进行限制。美国的公民诉讼制度，对起诉主体资格没有限制，但对起诉条件，例如与案件有联系、有损害事实等。这样对原告资格进行限制，不会造成主体不足是环境诉讼的缺失。例如，如果规定只有社会组织且只有环保组织有起诉资格，在环保团体不发达、数量不足等情况下，就会造成环境诉讼案件不足的情况，即本来环境污染案件多，但无人起诉的情况。

2.检察机关有起诉权。无论美国、还是英国的监察长诉讼，都赋予监察机构提起公益诉讼的资格。检察机关是法律监督机构，也是国家的代表，其对环境公益可以代表国家进行起诉，是其本身性质所决定。

3.诉前程序可以防治滥诉。美国的公民诉讼中，有诉讼前程序，必须向联邦环保局、所在州、侵害人发出诉讼通知，有关机关要进行前面处理。这一规定对防止公民滥诉起到一定的作用，同时也监督有关行政机关进行环境保护执法。

四、完善我国环境公益诉讼制度的建议

从上述立法与司法实践情况来看，我国环境公益诉讼制度有了一定的发展，但仍有需要完善的地方，我们结合我国当前立法、司法现状，借鉴美国等国外相关制度，主要从检察院、社会组织以及个人作为原告主体三个方面分析并提出建议。

（一） 检察院作为原告

1.在立法上，法律应该明确检察机关在环境公益诉讼中的“公益诉讼人”资格，将原先对检察机关的“支持起诉”资格扩大为“起诉”资格。同时，对于检察机关在环境公益诉讼中的行使职权的程序，法律应当作详细规定，按照《方案》之规定设立督促前置程序，检察机关提起公益诉讼前先督促法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼并给予支持，如若前述组织与机关未提起，则检察机关可以作为原告提起民事公益诉讼。

2.在司法中，法院作为审判机关，应当对检察机关提起环境公益诉讼制度加以正确认识，最高人民法院可以通过指导案例的形式，有效引导实践中全国各法院环境公益诉讼制度的顺利实施，建设人民法院与检察院的协调诉讼机制，共同推进检察机关提起环境公益诉讼制度的完善。

（二） 社会组织作为原告

1.建立“原告奖励制度”，促进具有主体资格的社会组织积极提起环境公益诉讼。我国可以借鉴美国《防治欺诈请求法》中的“告发人奖励制度”，对被告进行双倍处罚，从其中给予原告适当奖励，降低原告诉讼成本，提升原告积极性，从而改变现在的“低受诉率”。

2.建立环境公益诉讼专项基金，将对环境污染和环境破坏的罚款收入财政预算后，拨出专门的资金投入到环境公益诉讼中，作为支持社会组织进行高成本环境公益诉讼的专项基金。

（三）自然人作为原告

1.借鉴美国公民诉讼制度，任何自然人如果有公民、法人或其他组织实施侵害环境的行为以及造成环境损害的依据，可以向法院提起诉讼。为了防止公民滥訴，可以规定起诉条件，如与案件有利害关系、有损害事实等加以限制。

2.应借鉴美国的公民诉讼，设置诉前程序，要求其提前向有关行政部门进行告知。一方面可以防止公民随意起诉，浪费司法资源；也可督促行政机关进行环境执法。

五、结语

综上，我国目前在立法上仍需完善环境公益诉讼的主体资格，扩大环境公益诉讼主体的范围，充分发挥检察机关的职权优势和公民个人的能动性，在社会组织作为环境公益诉讼主要主体的基础上，检察机关以及公民个人可以作为环境公益诉讼主体提起诉讼，并且在三者之间建立起协调联动机制，尤其要发挥检察机关对于社会组织和公民个人的支持起诉职能，从而形成一个较为完整的由社会组织、检察机关和公民个人构成的环境公益诉讼制度。

参考文献：

[1]別涛.环境公益诉讼.法律出版社.2007.

[2]吕忠梅.环境司法理性不能止于“天价”赔偿：泰州环境公益诉讼案评析.中国法学.2016（3）.

[3]张铎.我国环境公益诉讼的原告资格问题研究.吉林大学.2013.

[4]曹明德.中美环境公益诉讼比较研究.比较法研究.2015（4）.

[5]许文聪.个人环境公益诉讼制度分析.长安大学.2014.endprint