深入贯彻和落实《企业国有资产交易监督管理办法》

◎张奎（国务院国资委产权局，北京100053）

深入贯彻和落实《企业国有资产交易监督管理办法》

◎张奎（国务院国资委产权局，北京100053）

今天和大家交流的主题是如何贯彻和落实《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委 财政部令第32号），具体分作三个部分。

1 新一轮国有企业改革的有关情况

1.1 国企改革的历史阶段

从历史角度看，自改革开放以来，国企改革经历了三个阶段，第一阶段由改革开放到十四届三中全会，国家通过放权让利、实行承包经营责任制等措施，把国有企业推向了市场，整个国家也同时经历着由计划经济向中国特色社会主义市场经济转型，这阶段的主要任务是推进国有企业的机制创新；第二阶段由十四届三中全会到十六大，国家通过抓大放小、困难企业退出、转换企业经营机制、建立现代企业制度等一系列措施，着力解决国有企业走向市场后暴露出来的结构不合理、社会负担重、历史包袱多、企业冗员严重等问题，这一阶段的核心任务是进行制度创新；第三阶段自十六大至今，国家对国有资产管理体制进行重大改革，从体制上实现了政企分开、政资分开、经营权与所有权分离，确立了“权力、义务和责任相统一”、“管人、管事和管资产相结合”的基本原则。国资委也正是在此阶段设立，正式作为国务院的直属特设机构，替国家履行出资人职责。这一阶段，主要解决的问题是体制创新的问题。国企改革不同阶段之间，是继承和发展的关系，每个阶段的国企改革都是国家深化经济体制改革的一部分，都面临着一个具有时代特征的突出问题。目前，我们正处于深化国企改革的阶段，主要任务是对此前几个阶段改革的经验和教训进行总结、完善，沿着十六大确定的改革方向，按照十八大提出的新要求、新任务，进一步深化国有企业改革。

1.2 习近平总书记对国企改革的重要指示

党的十八大以来，习近平总书记对深化国企改革作出了一系列的重要指示，这些重要指示是习近平总书记治国理政新思想新理念新战略的重要内容，涵盖了国有企业改革、发展、党建等各个重要领域，构建起了一整套完整的理论体系，为国有企业改革发展提供了科学理论和行动纲领。关于国有企业的地位作用，习总书记有如下重要指示“国有企业要沿着符合国情的道路去改”、“国有企业改革是全面深化改革的重要方面、经济体制改革的中心环节”、“国有企业在供给侧结构性改革中发挥带头作用 ”、“国有企业要打造成为面向市场竞争、以质量效益为导向的现代企业”等。一段时间里，在纷繁复杂的改革环境与形势面前，各种思想观念和多元利益诉求交错交锋激烈，产生了一些似是而非的观点，比如，国有企业“与民争利论”、“低效论”、“国进民退”论等，一时甚嚣尘上。不仅在思想领域，在实践领域，国有经济的比重也在不断下降。根据统计数据，2015年规模以上工业企业中，国有控股的工业企业资产所占比重仅为38.33%，较2011年下降了2.85个百分点，主营业务收入占比仅为21.77%，较2011年下降了5.42个百分点；中央企业固定资产投资规模的比重从2003年的15.7%下降至2016年的4.5%。经济基础决定上层建筑，我们以公有制为主体的基本经济制度是社会主义政治制度的物质基础，也是我们党执政的重要基础。所以，国有经济相对规模下降的趋势和速度，会不会影响到国有经济的控制力？会不会影响到以公有制的主体地位？在这种形势下，习总书记的指示为国企改革定了调、定了心、定了向，一举解除了疑惑、消除了杂音，凝聚了全党全国的共识。因此，我们也必须深刻认识，国有企业改革最大的政治，就是做强做优做大国有企业。

习总书记关于国有企业地位作用的论述，解决了国有企业要不要存在、要不要发展的问题。而他有关国有企业在新时期所肩负的时代使命的论述，则解决了国有企业如何发展、发展成什么样子的重要问题。总书记指示：“国有企业要沿着符合国情的道路去改”、“国有企业改革是全面深化改革的重要方面、经济体制改革的中心环节”、“国有企业在供给侧结构性改革中发挥带头作用，国有企业要打造成为面向市场竞争、以质量效益为导向的现代企业”等。上述论述既是对国企改革发展提出了要求，也为国有企业服务国家战略布局提供了重大的历史机遇！当前，“四个全面”就是中国最大的战略布局，我们的一切工作都要紧紧围绕“四个全面”战略来开展。对于“四个全面”战略，我有些个人理解。“四个全面”战略可以比作驾驶一辆汽车到达一个目的地，全面建成小康社会就是这个目的地，只有目标明确，我们开车才不会迷路；全面深化改革是汽车的动力系统，为前进提供动力，深化改革就是要解放和发展生产力，激发企业和个人的活力，充分调动全社会每一个生产要素的潜力和能力，推动汽车快速前进；全面依法治国是汽车的制动系统，开车不能只有油门没有刹车，依法治国就是将权力关进制度的笼子里，坚持重大改革于法有据，这是汽车保障行稳致远的关键因素之一；全面从严治党是要把好方向盘，目标确定了、动力解决了、制动也有保障，战略的成功与否，就取决于方向盘背后的一双手。全面从严治党、加强党的建设，就是要保障这双手坚定有力，只有一个核心，才能心往一处想，劲往一处使。国有企业是国民经济建设的重要力量，就好比汽车动力系统中的发动机，只有国有企业搞好了，汽车的动力才会足、把握方向盘的手才有底气。所以，国企改革必须紧紧围绕“四个全面”战略布局来审视使命责任，来谋划改革蓝图。

1.3 国有企业改革的文件体系和总体要求

党的十八以来，党中央、国务院出台了以中发22号文件为引领，以N个改革配套文件为支撑的国企改革“1+N”文件体系。结合1+N文件精神，为方便理解和记忆，新一轮深化国企改革的基本要求可以概括为六个方面。一是要高举一面旗帜，即中国特色社会主义伟大旗帜；二是要坚持两个不动摇，坚持国有企业在国家发展中的重要地位不动摇，坚持把国有企业做强做优做大不动摇；三是要贯彻三个有利于标准，即：有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能，以三个有利于标准来检验改革的成效；四是推进四项建设，包括国有企业制度建设、国有资产管理体制建设、国有资产监督体系建设、国有企业党的建设；五是坚持五项原则，坚持和完善基本经济制度、坚持社会主义市场经济改革方向、坚持增强活力与强化监管相结合、坚持党对国有企业的领导、坚持积极稳妥统筹推进；六是抓好六项重点任务，包括分类推进改革、完善现代企业制度、完善国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导等。

1.4 国有企业改革发展的动力和抓手

可以概括为三大动力、三大抓手，其中，三大动力包括创新驱动、开放带动、改革推动。创新驱动主要为科技创新、管理创新、商业模式创新等创新，以改造自身为发力点，向新的领域进军，向产业链上下游延伸，提高供给质量和效益；开放带动主要包括“一带一路”建设、国际产能合作、装备制造合作等战略，以开拓新市场为发力点，做好增量；改革推动主要为破除体制机制障碍、增强企业活力，从提高自身管理效能入手，盘活存量，巩固住国有企业的优势和市场地位。三大抓手包括面、点、根三个维度，相辅相成，各项国企改革重要举措都可以纳入面、点、根这三个维度去理解。面上，包括国有资本的布局结构调整、国有资源优化配置、稳增长等重点任务等，重点在于发挥好国有经济在国民经济中的主导作用，做大做强国有经济；点上的改革，针对具体某个国有企业，包括“处僵治困”、瘦身健体提质增效、发展混合所有制经济等，重点在于提高企业经营质量和效益，目标是做优；根上的改革，就是要牢牢把握党建这个根，坚持党的领导，这是国企改革最核心的要求，也是国有企业做强做优做大的根本保障。

2 混合所有制改革中存在的认识问题

从一段时期的改革探索看，相关方面对混合所有制改革的认识和在改革的操作上还存在不少问题，可能不利于下一步改革落实落地，值得关注和重视。我总结了三个方面的问题。

2.1 以混合所有制改革替代国企改革

这一轮国企国资改革涉及国有企业治理机制、干部管理、考核分配、国企党建等诸多方面，混改只是国企改革的方式之一，不少方面却将混改等同于国企改革。无论国有企业存在什么问题，都用一个“药方”，以为“一混就灵”。事实上，我国改革开放以来，国企改革围绕公司制股份制改造这一主线展开，已经在产权多元化方面取得了长足进展，中央企业各级子企业公司制改制面超过92%，混合所有制企业户数占比已达68.9%。然而，这一段时期以来的公司制股份制改革着重于产权结构的调整，从单一国有向多元化转变，由于政府职能和相关管理体制转变未能及时跟进，以及思想观念的惯性和企业治理方式的路径依赖，改制后的企业虽然建立了以股东会、董事会为标志的公司法人治理结构，但经营决策、经营者选聘、劳动用工制度、薪酬激励制度等方面却主要沿袭过去那一套，无论国有股权比例多少，依旧按照国有企业原有体制机制运行，这也是民资参与国企改革顾虑重重的症结之一。所以，混改作为国企改革的一剂“药方”，也不应是“单方”而是“复方”。事实证明，光动股权、不同时进行其他配套改革的混改效果也较差，无法实现改革的初衷和目的。

2.2 混合所有制改革针对性不强

不少企业制定改革方案时没有奔着问题去，而是“为混而混”、“为改而改”，甚至有的改革就不是为了要去解决问题，而是为了申请特殊政策，如放开员工持股、取消或突破工资总额限制等。不同行业、不同发展阶段的企业所面临的问题不同，改革方案要对症下药。一般而言，企业需要通过混合所有制改革解决的主要问题有三类：一是资本不足的问题，限制了企业或行业的发展，比如，对一些商业模式还不成熟、投资风险很高的前瞻性、战略性新兴产业，国有企业受制于自身体制原因，难以在这些行业中与民营、外资企业进行竞争，导致我国的互联网、物流、人工智能等新兴行业大多由民营经济占主导，而国有经济主要分布在传统行业。但是，从未来发展趋势看，新一轮科技革命正在孕育中，人类经济、科技的发展很可能在未来十数年之内打破平衡，过去许多看似牢不可破的传统行业可能在一夕之间消亡。如果国有经济不在新经济中占据一定地位，随着新旧交替带来的变化，可能会对我们的经济、政治制度带来冲击。所以，国有企业可以采取国际通用做法，在新经济培育期引入PE、VC等社会资本，确保国有经济与新兴经济同步发展。除此之外，一些国家急需发展、但本身投资“钱景”不佳的产业，也面临资本不足的问题，这些行业由于投资回报低、周期长、外部性因素强等因素，导致社会资本不愿去投资，如基础设施建设、养老产业等。对资金不足的企业，混合所有制改革的主要目的就是引入资本，建立风险共担、收益共享的合作机制，解决单一资本投入不足、投资风险高等问题；二是发展遇到瓶颈，比如所处行业开始萎缩或者走下坡路、企业的核心技术已经无法适应市场需求等情况，需要开拓新的市场或者新的商业模式，这类企业实施混合所有制改革的主要目的就是引入战略投资者，引进新的技术、新的理念和新的市场，帮助企业更好发挥所长，并克服自身短板；三是体制机制问题，这也是大多数国有企业想要通过混合所有制改革解决的问题。根据企业自身情况不同，又可以分为两种情况。对于质地优良、还有发展潜力的企业，混合所有制改革的主要任务是通过优化公司治理，引入市场化的经营机制，激发企业活力，提高竞争力；对于那些扭转无望的国有企业，如果还可以凭借企业剩余的有价值资产，如土地、品牌等，以吸引社会投资者参与混合所有制改革，改革的主要任务就应是在保持员工队伍稳定和社会稳定的条件下，逐步实现国有资本的有效退出。

以上就是企业希望通过混改解决的主要三类问题，同时，也正是适宜开展混合所有制改革的三类企业。现实情况中，以上三类问题往往相互交织。但某个企业在某一阶段，总会面临一个主要矛盾，针对这个主要矛盾来制定改革方案，才能对症下药。混改并不能解决所有问题，也不是任何企业都适宜混改，改革之前要把为什么改革的问题想清楚。

2.3 以改革之名行瓜分国有资产之实

日常工作中，经常听到一些说法，比如，32号令要求国有产权转让和国企增资扩股要进场交易并开展资产评估，有人认为这增加了改革成本，影响了改革的深度和广度，要求取消相关监管限制；有的企业搞混改就是为了把国有股权比例降下来，摆脱国有资产监管等等。国企改革要坚决警惕上述错误思想，防止有人借改革之途将国有企业掌握的国家资源，“合法”地转移到少数资本拥有者手中。国有企业，是我们社会财富分配的稳定器，是遏制两极分化问题的压舱石，对于国家和民族的长治久安具有重要作用，绝不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。

2.4 制定和实施混合所有制改革方案的六方面关键问题

在实操方面，结合工作接触到的一些案例，谈谈在制定和实施混合所有制改革方案时应该关注的六个关键问题。这六个问题，依次是为什么混，前文已重点讨论，在实施混合所有制改革前一定要明确为什么要改革的问题。由谁来混，是一级企业混，还是二级、三级企业混，是战略中心混，还是成本中心混、利润中心混；是重要子企业来混，还是非重要子企业来混。与谁来混，战略投资者还是财务投资者，还是员工。以什么方式混，是选择整体上市还是转让部分股权或者是增资扩股。方式不同，效果不同。以什么价格混，是否以资产评估结果为依据，如果评估，采用何种评估方法。价格直接关系着国有资产的保值增值，涉及国有资产流失问题，是国企改革的核心环节之一。混到什么程度，从产权角度，是绝对控股、实际控制还是参股；从公司治理角度，董事会、监事会的人员构成如何；从党的领导角度，如何确保党在企业中发挥政治核心作用。

去年，国务院国资委出台了《关于中央企业实施混合所有制改革有关事项的通知》（国资发产权〔2016〕295号），对中央企业实施混合所有制改革进行了规范，明确了操作流程和审批程序。中央企业在推动混合所有制改革时，按照295号文件要求，可以考虑从以上六个维度设计和实施方案。

3 谈谈如何认识和把握32号令

3.1 32号令的出台背景

从文件出台背景看，32号令是完善国有资产进场交易制度的客观需要，2003年出台的3号令，确立了进场交易制度，经过十几年的发展，工作中逐渐出现了一些新问题、新情况，而且3号令一直是个暂行办法，需要有新的、正式的办法出台，进一步巩固和完善国有资产进场交易制度。32号令也是按照资本市场要求建设产权市场的必然要求，中发22号文件中首次将产权市场与证券市场并列为中国资本市场，对产权市场的功能提出新的更高要求。按照资本市场的标准，目前产权市场还存在着一些问题和不足，比如，产权交易机构之间在业务能力和市场影响等方面存在差距，而且市场的区域分割导致无法形成统一的大市场，受行政区域划分影响，各地交易机构主要服务于本地区内的国有产权交易，没有形成合力，还需要从市场机制上着手解决一些根本性的问题，提高市场整体形象和资源配置效率。产权交易机构的服务能力有待进一步提高，一直以来仍以信息公开、规范程序和组织交易为主，集合各类资源的能力还有待提高，尤其在增资扩股业务进场后，客观需要交易机构发挥一定投行的方案设计和项目推介等作用，这对机构的能力提出了很高要求。

3.2 32号令的起草思路

起草32号令过程中，主要把握的是以下原则：一是坚持并完善国有资产进场交易制度。总结3号令实施以来的成功经验做法，利用产权市场平台，吸引各类社会资本参与国有企业改制重组，营造公平的市场环境，最大限度进行信息公开，提高交易效率和效果；二是弥补监管空白。3号令仅对企业产权转让行为进行规范，随着国有经济结构的调整和混合所有制经济的发展，以增资方式引入社会资本以及企业重大资产转让等方式的资本运作日益频繁，这些行为都会对国有股东权益产生影响，有必要将进场交易制度拓展到企业增资行为，并加以规范；三是转变监管方式，适应出资人监管的需要。对于交易行为，国资监管机构原则上只管国家出资企业和重要子企业的交易行为，其余由国家出资企业负责。对于交易方式，最大限度发挥市场配置资源作用，能利用市场化方式操作的，就不再进行审批，更多的依靠信息公开，发挥社会监督的作用；尽量减少非公开交易行为，确实需要非公开方式的，根据不同情形由国资监管机构和国家出资企业分别履行管理责任；四是坚持依法合规，遵守市场规则，依法行使出资人权利。要通过公司章程、企业内部管理制度、企业法人治理结构，将国资监管的规定层层落实到各级子企业，因此，32号令的各项规定要能够适应市场的通行做法；五是强化交易监管。明确国资监管机构要对产权交易机构承担监管责任，国家出资企业要对本企业的交易履行好管理责任。

3.3 32号令对3号令的修改和完善

按照管资本要求，32号令在以下几方面进行了修改和完善。一是拓展了企业国有资产交易流转的概念。3号令仅对企业产权转让行为进行规范，32号令在第3条中对国有资产交易进行了定义，将企业产权转让、企业增资、企业重大资产转让行为作为企业国有资产交易流转的范畴一并加以规范，明确上述行为原则上应当进入产权市场公开进行，并对相关行为的主要环节做了统一规范。为此，与3号令相比，增加了“企业增资”和“企业资产转让”两章新的内容（即第3章、第4章）；二是拓展了规范对象，涵盖到国有实际控制企业。3号令规范的对象是国有及国有控股企业，随着国有资本与各类社会资本的相互融合，一些企业中的国有资本虽然没有达到绝对控股地位，但事实上是有实际控制力的，考虑到混合所有制改革过程中强化国资监管的现实需求，32号令将规范对象由国有及国有控股企业扩大到国有实际控制企业（概念见第4条）。并结合此前国家出资企业产权登记、上市公司国有股东界定等相关文件的规定，提出了国有及国有控股企业、国有实际控制企业的界定标准；三是进一步明确了审批权限。将二级以下子企业的产权转让和增资行为的管理归位于一级企业，除了处于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和领域以外，原则上由国家出资企业进行决策（第8、35条）；四是改进了信息披露的渠道和方式。由于互联网信息转播的范围和被接受程度已远远大于纸媒体，因此不再强制要求产权转让信息在纸媒体上披露信息，而是要求在交易机构网站对外披露（第13条），同时对导致企业实际控制权发生转移的产权转让，增加了信息预披露环节，为各类投资者参与国企改制重组留出更多的时间进行论证和决策，同时针对不同交易流转情况区别对待，避免一刀切。五是明确规定交易双方不得以交易期间企业经营性损益等理由对已达成的交易条件和交易价格进行调整（第23条），因为市场交易是完全公开的，市场上形成的价格就应该得到尊重，并在规定的时间内完成价款支付和产权变更等手续，不能再以其他理由进行调整，以维护市场价格的权威性；六是按照当前国企改革重大信息公开的原则性要求，增加了对企业国有资产交易结果对外公告的工作环节（第29条）。

除此之外，我想就增资扩股业务补充说明一下。今年5月，我参加了由国家发展改革委牵头组织的混合所有制改革全国调研组，在与地方国资委、国企举行的多轮调研和座谈过程中，发现大家对增资扩股进场的认识普遍存在着误区。即由于担心增资扩股进场，会引入“野蛮人”或者与增资企业发展理念不一致的投资人，从而建议对实施混合所有制改革的试点企业可以不进场。这个问题具有一定普遍性，这与我们的宣传和解读不够也有一定关系，在此，我也借机向大家介绍一下32号令对增资扩股业务的规范尺度：增资与转让的性质不同，转让是价高者得，这与转让的退出性质是密不可分的，而增资的目标是寻求合作伙伴，是资合与人合的结合，价格只是择优遴选的一个因素。一方面，32号令规定的择优方式包括竞价、竞争性谈判、综合评议等，增资企业可以通过竞争性谈判和综合评议，或者几种方式的组合来选择合适的投资人；另一方面，32号令明确由增资企业的董事会或股东会，来最终审议选定投资方，决定权在企业手上，32号令从制度设计上赋予了企业极大的自主选择权，不应存在被迫接受不合适投资人的可能。在座谈中，地方国资委的领导也反映，如果企业选择了报价更低的增资人，担心审计或纪检将这种行为认定为国有资产流失。这种考虑显然不是没有道理的，对此，我觉得国资委、企业和交易机构三方，都有一些工作可以去做，以降低这种风险。对于国资委而言，将进一步加强政策解读和宣传，加强与相关部门的沟通，打消审计纪检部门的顾虑；对于增资企业而言，要确保择优遴选的过程和决策程序依法依规，对于谈判和打分的过程记录完整，在必要时，能够提供有说服力的解释；对于交易机构而言，必须全程参与到择优遴选过程中，不能做甩手掌柜，任由增资企业和投资人自主接触，这样就失去了32号令推行进场的意义。当然，参与的程度要依融资方的要求而定，但最低限度是要在场，能够为交易提供一个第三方的监督和证明。

（本文为作者在“产权交易资本市场专题培训班”上的演讲）