供给侧结构性改革背景下的国有企业改革

摘 要：十八届三中全会开启了国有企业的新一轮改革。在中国经济步入“新常态”，迫切需要通过供给侧结构性改革重新获得动力的背景下，国有企业改革的思路及着力点都发生了变化。本文分析了国有企业在供给侧改革中的作用，梳理了国企改革的成就与问题，提出了以分类改革为突破口，深化国企混合所有制改革及深化国有资产管理体制改革的若干建议。

关键词：国有企业作用 国企改革成就 国企面临问题 国企改革建议

以供给侧结构性改革引领经济新常态，是当前我国经济政策的主要思路。国有企业是供给体系中的重要组成部分，深化国企改革是供给侧改革的重要内容，也是改革成功的关键。

一、国有企业在供给侧结构性改革中的重要作用

第一，在创新驱动上发挥主导作用。我国的国有企业居于特殊地位，很多行业的龙头企业是国有企业。一方面，在技术创新上，国有企业要体现国家科技创新战略意图，推动中国成为创新性国家。另一方面，国企有国家做强大的后盾，在聚集资源、融资、获得政府特许和支持等方面具有得天独厚的优势。因此，国有企业肩负着国家使命，必须通过深化改革，实现国家战略性技术创新的突破，走上创新驱动的发展道路。

第二，通过深化国有企业改革，引领产业结构升级。2008年，为了应对世界金融危机的冲击，我国政府采取了4万亿的大规模刺激计划，造成今天了以钢铁、水泥、煤炭等行业为代表的多个产业的产能过剩，且产能过剩行业涉及的企业多为国企。因此，国有企业必须通过供给侧结构性改革，完成“三去一降一补”的任务，同时通过兼并重组等方式，发展战略性新兴产业，改造或淘汰传统的落后的产业，完成产业的结构调整和升级换代。

第三，通过混合所有制改革，激发活力。发展混合所有制经济能够以股权多元化的方式在国有企业中注入非国有资本，增强国有企业的活力，同时也可以使国有企业更好地适应国际贸易和国际竞争規则，为企业走进国际市场扫清障碍。

二、国有企业改革的成就及面临的困境

改革开放以来，国有企业改革取得了举世瞩目的成就。国企在提高自身实力的同时，也为保证社会、经济平稳运行，提高人民生活水平，增强我国国际竞争力等方面做出了贡献。

（一）国有企业改革的成就

一是国有经济总量进一步增加，国有企业的控制力、影响力和带动力进一步增强。截止2016年12月末，全国国有及国有控股企业（不含国有金融类企业）资产总额1317174.5亿元，所有者权益合计446797.2亿元；中央企业资产总额694788.7亿元，所有者权益合计218262.7亿元；地方国企资产总额622385.8亿元，所有者权益合计228534.5亿元。随着国有资本更多地向关系国家安全和经济命脉的行业集中，国企在这些领域的控制力不断提升。

二是国有企业国际影响力不断增强，在参与国际竞争中发挥作用。在近期公布的2017年世界财富500强排行榜中，中国上榜企业达到了115家（内地109家），占500强的20%以上，仅次于美国。入榜的中国企业中，央企或国企占到八成。国有企业尤其是央企，已经成为我国实施“走出去”战略、参与国际竞争的骨干力量和重要依托。

三是供给侧改革取得初步成效。首先，为深化结构性改革，国有企业尤其是央企加大了重组的力度。随着2017年8月国资委发布中国国电集团公司与神华集团公司合并重组为国家能源投资集团有限责任公司的消息，央企总数减少至98家。在央企加速并购重组的同时，地方国企改革也全面展开。其次，混合所有制改革提速。发改委已在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域选择了19家企业，分两批开展混改试点，目前，第三批试点企业的遴选工作也已展开。另外，在去产能，处置僵尸企业方面，也取得了成效。据国务院国资委公开的信息：2016年中央企业化解钢铁过剩产能1019万吨，分流安置职工33126人；化解煤炭过剩产能3497万吨，分流安置职工41945人；完成398户“僵尸企业”和特困企业的处置和治理工作，安置富余人员11万人。

（二）国有企业存在的突出问题

1.国有经济布局不合理。首先，在竞争性领域的国有企业数量过高。从国企分布的行业和占比来看，其在竞争性领域的比重较高。尤其是2010年至2013年间，垄断性行业的国有企业占比呈上升态势。其次，国有企业过多集中于产能过剩行业。从国企最为集中的工业企业看，大部分分布在石化、电力、钢铁、煤炭、基础设施建设等领域，这些行业有很多是发改委确认的产能过剩的行业。据统计，2003年至2014年间，国有资产在产能过剩行业和其他行业的占比分别是92.50%和69.37%，国企在产能过剩行业中的占比显著高于其他行业。

2.“三去一降一补”，需要进一步推进。一是去产能、去僵尸困难重重。存在于产能过剩行业的国有企业，有很多是地方的支柱企业，对当地的财政、就业、经济稳定有着直接影响，地方政府的决心不足，顾虑重重，使得一些企业“僵而不死”。另外2016年以来，工业品价格上涨，有些企业扭亏为赢，增加了去产能的难度。二是去库存各地分化加剧。去库存主要体现在房地产市场，目前我国的房地产库存区域分化严重，一线及强二线城市库存不足，三、四线城市库存严重。随着国家“一城一策”政策的实施，房地产去库存的效果已经显现。6月末全国商品房待售面积同比减少9.6%，降幅比3月末扩大3.2%。三是去杠杆成效有限。据财政部发布的全国国企经济运行数据显示，截至今年6月末，国企负债率为65.6%，“降杠杆”势在必行。我国当前杠杆率比较高的企业主要是房地产及钢铁等行业的国企。在经济增速下行、市场需求不足、企业经营困难的状况下、企业去杠杆的动力不足，导致杠杆率不断累积。四是降成本仍有空间。从生产端角度看，企业成本管理存在着内部控制体系不健全，成本管理方法落后，数据缺乏真实性等问题，企业内部的成本控制还有进一步的改进空间。从外部因素看，降低企业成本还需要从降低制度性交易成本、企业税费负担、融资成本、物流成本、社保费用等方面发力，为企业创造良好的政策环境。五是补短板要依靠提高创新能力，发展新兴产业。由于历史的原因，我国的国企很多处在传统行业和竞争性领域，创新能力不足，涉足新兴产业的企业较少，这是国企的一大短板，也是深化国企改革的方向之一。endprint

3.供需错配，有效供给不足。供给侧中有效供给不足与产能过剩并存。很多国有企业的产品结构仍然是以中低端产品为主，高端产品和专用产品供应有限，不能满足我国人民对高端产品和高端服务的需求。造成低端产品滞销，库存压力增大。因此，需要通过调整产品结构，促进产品升级换代。

三、供给侧结构性改革背景下，深化国有企业改革的几点建议

党的十八届三中全会后，启动了新一轮的国有企业改革。下一阶段的国有企业改革，应在进一步界定不同类型国有企业功能定位的基础上，对国企进行分类监管，完善国有资产管理体制，加快混合所有制改革，为供给侧结构性改革提供动力。

（一）以分类改革为突破口，深化国有企业改革

按照《关于深化国有企业改革的指导意见》，国有企业分为公益类和商业类，不同类型的国企定位不同。《指导意见》要求根据不同类型国有企业的功能定位，分类推进改革。

国资委管理的央企已经开始进行分类改革的试点。从理论层面看，未来中央企业将主要分为三类：实体产业集团、国有资本投资公司和国有资本运营公司。从实践层面看，国资委选择了中国诚通集团和中国国新控股公司进行运营公司的试点，选择了中粮集团、保利集团等8家央企作为投资公司的试点。试图在理顺国家与国有投资、运营公司的关系上有所突破，同时探索国有投资、运营公司与所出资企业的关系，从而实现从管资产到管资本的转变。

地方国资国企也积极进行国有企业分类改革的探索，组建、改建国有资本投资、运营公司。其中有21家省级国资委组建了52家国有资本投资、运营公司。

国有企业分类改革的关键是明确不同国企在国民经济和社会发展中的作用和功能定位，并进行分类，针对不同类型的企业，选择不同的改革路径，分别制定发展战略。

目前，国有企业改革的顶层设计已经完成，但是针对具体问题的政策设计还不是很清晰，比如在国有企业的分类问题上，只提出了分类原则，而分类标准和不同类型企业在市场经济中的作用和定位还不够明确，不同类型国有企业的改革路径和思路也很模糊，迫切需要通过试点和探索，制定相应的标准和政策，完成对国有企业的分类，为深化国企改革奠定基础。

（二）深化国有企业混合所有制改革

混合所有制的概念早在十五届四中全会就提出来了，2013年召开的十八届三中全会再次强调“积极发展混合所有制经济”，2015年国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》中，把发展混合所有制经济作为国有企业改革的目标。在新一轮国有企业改革中，发展混合所有制经济应以国有企业的分类改革为基础，不同类型的国企应按照不同的标准进行考核和监管，混合所有制改革的思路也应是“分类”“分层”进行国企的混改。

按照《指导意见》的划分，国有企业分为公益类和商业类，公益类国有企业是指提供公共产品的企业，这类国企应采取国家独资的形式。商业类国有企业包括处于自然垄断领域的国企和处于竞争领域的国有企业。自然垄断行业的国有企业是混合所有制改革的重点。处于自然垄断领域的国企通常分布在基础性产业中，在保障国计民生和国家经济安全方面发挥着重要作用，因此需采取国家控股模式。虽然这些企业不能以追求利润最大化为目标，但是仍然要提高企业的市场竞争能力。在国家控股的前提下，通过混改，引入多元化投资主体，打破行政性垄断，从而提高企业的竞争力和经营效率。处于竞争性领域的国企则应作为自主经营、自负盈亏的市场经济主体，完全走向市场。在这一领域的国有资本应有进有退，通过混合所有制改造、股份制改造或实行民营化，优化国有资产质量，实现国有资本的保值增值。

（三）深化国有资产管理体制改革

国有资产管理体制改革是国企改革的基础。2015年11月，国务院发布了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，开启了新一轮国资管理体制改革，国资体制改革的方向也从以管资产为主转向以管资本为主。近年来国企改革加速推进，但国资管理体制改革进展不大，明显落后于国企改革。国有资产效率低，流动性差等问题没有从根本上得到解决。

新一輪国资管理体制改革需要适应深化国有企业改革的需要，重新构建国有资产管理体制，实现从“管资产”到“管资本”的转变。

首先应通过改革进一步优化国资布局，提升国有资本运营能力和效率，从而增强国有资本的控制力、影响力和收益率。第一，国资委作为出资人的代表，要促使国有资本投向经济、社会发展的重点方向和领域。第二，国资委还应根据国家某一阶段的经济政策，优化国有资本的结构和布局，以适应国家政治、经济发展的需要。第三，应该提高国有资本的运行效率，保证经营性国有资产保值增值。

其次，完善国有资产监管体系，实施分类监管。一方面要进一步深化国资委机构改革，明确国资委自身的定位和职责，厘清国资委与国有投资公司、运营公司之间的关系，掌握监管的边界。另一方面，在国企分类改革的基础上，应对处在不同行业、不同类型的国有企业实行分类监管。对公益类的国企注重其宏观效率的考核，对自然垄断行业的国企，兼顾社会目标和利润的考核，而对竞争性领域的国企，则主要以国有资本保值增值为考核目标。

国资国企的改革是相伴而生、相辅相成的。在深化国企供给侧改革的背景下，只有国资管理体制改革和其他相关配套改革协同共进，才能取得应有的成果。

参考文献：

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（赵世萍，中国财政科学研究院。）endprint