民主与法治：共同指引国家治理现代化的前进方向

孙绪兵

摘 要： 重读梁启超《少年中国说》，回顾近一百多年来的中国发展历程，思考社会主义核心价值观中“民主”与“法治”的要求，不难发现“国家治理现代化”的关键是解决好“民主”与“法治”的问题。民主体现着国家治理的性质，反映了国家治理基本制度、治理基本形式的特征；法治反映了国家治理的基本方式。“民主”与“法治”紧密相关、高度契合，实现了国家治理性质、形式与方式的高度统一，体现了国家治理的先进性与现代化水平，它们共同指引着国家治理现代化的前进方向。

关键词： 民主 法治 国家治理现代化

“国家治理现代化”作为一个命题被明确地表达出来，是最近几年的事。这一命题是一个关系国家发达、民族伟大复兴的重大课题。但“国家治理现代化”作为一个历史事实、社会工程，是一个已有一百多年历史的长期发展过程。现在，这一工程日益显得更加紧要。那么，破解这一课题的关键点是什么？笔者通过重温梁启超的《少年中国说》，回顾近一百多年来的中国历史发展进程，思考社会主义核心价值观中“民主”与“法治”的要求，愈发感到解决这一课题的关键是解决好“民主”与“法治”问题。

一、民主是国家治理现代化的方向

在中国从君主专制社会向民主社会发展过程中，许多先进的知识分子表达社会民意和诉求。比如，1900年正流亡海外的梁启超就在《清议报》上发表《少年中国说》，时至今日，仍值得我们回味。文中说，不仅欧美人称中国是“老大帝国”（意思是：老朽的帝国、走下坡路的帝国），连近邻日本这个当时不怎么样的国家也瞧不起中国，跟着欧美人称中国为“老大帝国”，但作为中国人“吾心目中有一少年中国在”，表达了当时中国人建设“少年中国”的社会共同理想。

那么什么是“少年般的中国”呢？怎样建设“少年般的中国”呢？梁启超指出，首先要有国家观念。以往的中华帝国实际上是没有“国家”观念的。有的只是“天下”观念，这里的“天下”除了有自大、小视他国的倾向（如，“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。）外，更有“家天下”（此处，意指将天下视为己有，而非“以天下为家”予以关照的内涵）的意识。另外，有的只是“朝廷”观念，历史上存在的只是些朝代的名称，“你方唱罢我登场”，何尝有“国家”哉？“朝也者，一家之私产也；国也者，人民之公产也”。所谓国家，应是这样的状况“以居于其土地之人民，而治其所居之土地之事”，人民应当是国家中“人人皆主权者”，也就是“主权在民”（民主），而不是“主权在君”（君主）。从这个意义上说，梁启超希望时人更新观念，确立“国家”观念。梁启超的这样一种民主国家观念，现在有些人把它称之为“现代国家观”，以与传统君主专制国家相对称。少年中國者，现代国家也。“少年中国说”，就是“现代国家说”。

关于国家治理要现代化必须实行“民主”的问题，1900年《少年中国说》发表以后，历代的知识分子和社会革命者赓续了这一思想。孙中山先生曾主张民权主义，提出要实行为一般平民所共有的民主政治，而防止欧美现行制度之流弊，人民有选举、罢免、创制、复决四权（政权）以管理政府，政府则有立法、司法、行政、考试、监察五权（治权）以治理国家。其核心观念强调直接民权与权能区分，亦即政府拥有治权，人民则拥有政权。后来他又提出“天下为公”（意思是“国家是大家的”）的思想及“国家为人民所共有、国家由人民共同治理、国家发展为人民所共享”（简称“民有、民治、民享”）的思想。新文化运动时期，追求“民主”成为这一时期中国先进知识分子最核心的思想。

中国共产党成立以后，中国共产党人坚持不懈为实现人民民主而奋斗。比如：1947年，黄炎培到延安考察，谈到“其兴也浡焉，其亡也忽焉”，称历朝历代都没有能跳出兴亡周期律。毛泽东同志表示：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”邓小平同志说：“人民满意不满意、人民高兴不高兴、人民赞成不赞成，应当成为检验我们一切工作的标准。”江泽民同志指出：“我们党所以赢得人民的拥护，是因为我们党在革命、建设、改革的各个历史时期，总是代表着中国先进生产力的发展要求，代表着中国先进文化的前进方向，代表着中国最广大人民的根本利益。”胡锦涛同志反复强调：“各级干部要坚持做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。”习近平同志多次强调：“必须坚持立党为公、执政为民，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党的建设必须始终遵循的宗旨、方向和目的。”

不仅中国近现代历史表明，国家政权民主化是一个历史发展趋势和长期不断推进的过程，而且如果我们放眼国外和整个人类近现代历史，就不难发现，民主是国家治理现代化的必由之路。通过历史研究，我们了解到民主是人类不断追求的永恒的价值、普适的价值。当然，它的发展有着不同的阶段。人们最初并没有上升到国家政权制度层面认识它、实施它。早期，主要是在社会生活层面弘扬民主思想。即使是在原始共产主义社会及在被后人所称道的希腊城邦公民大会盛行的社会，也是如此。只是到了近代，资产阶级民主革命兴起以后，资产阶级在向封建王权“要权”的过程中，民主问题才真正作为一个国家建构中的重要问题被提出来。因此，现代的民主制度（国家制度上的民主制度）肇始于近代的资产阶级民主革命，“国家治理的现代化”肇始于近代的资产阶级民主革命，一点都不错。作为社会主义国家，中国在民主的本质上是人民当家做主，不同于资产阶级当家做主，实施的是高程度的民主；而且在实施民主方面，采取的模式很不一样。“走向民主”是所有现代国家的发展方向，或者说是所有国家治理现代化的重要标志之一。

二、法治亦为国家治理现代化的方向

民主是与君主、专制相对称的（前者与后二者是对立的关系），说的是国家治理的立场问题及形式问题。法治却与人治（特别是一人之治）、德治、政治相对称，前者与后三者是从不同角度来说的国家治理的方式问题。所谓法治就是法的统治（rule of law）、依法而治。也就是说法律通过人民群众（或者立法机关代表人民群众）制定出来，它就是固化下来了的人民群众的公意，这种公意非经人民群众（或者立法机关代表人民群众）修改不可失效，国家里的任何人、组织都不得逾越，都必须依从这种公意而行为，否则就要承担违法的后果。因此，法律一旦制定后就独立存世且居于最高统治地位，任何主体都匍匐其下。如果说某一主体居于法律之上，法律仅仅是其治理国家的手段、工具的话，则这样的治理只是人治方式。从治理的效能和可靠性来看，法治这种治理方式虽然不是尽善尽美的，但相对于其他治理方式而言，仍不失为一种较好的治理方式。如果以法治为主体，恰当地综合运用人治（当然不是一人之治）、德治、政治方式，则治理的科学性和效能将会大大提升。endprint

在弄清了法治的真正含义以后，我们考察中国的近现代历史，不难发现中国的治理现代化进程就是一个不断推进法治的历史过程。

我们还是选择从梁启超发表《少年中国说》说起（此前的历史权且先不去考察）。梁启超在该文中提到了中国的“少年性”（也就是治理的现代性）的要求之一是人民群众“自制法律而自守之”，国民人人皆是主权者，又人人皆是服从者。直白点说，就是少年中国（现代中国）必然是“法治中国”，人民群众制定法律的同时遵守法律。法律就是人民群众自己为自己立的法。人人都服从自己（作为人民群众一分子）给自己立的法，而且人人无一例外，皆应服从，不可逾越法律之上。在当时那个年代，梁启超就能提出这一“法治”思想，确实是不简单的。

后来，孙中山先生提出，希望中国成为一个“文明法治”国家，他力图“导民于法治之途（引导国人走向法治社会）”。他认为，中国的国家治理靠“人治”是靠不住的，人治具有很大的风险、危险。因此，在护法（保护临时约法）战争时期，他在《护法之役告友邦书》中直言国内和平之根本在“法律”，说道：立国于天地，不可无法；立国于二十世纪文明竞争之秋，尤不可以无法。这大约是孙中山先生观英美等国成功建国之经验及看到袁世凯窃取革命成果的教训而得到的宝贵启示。

“文化大革命”结束以后，我们痛定思痛，总结教训，发现：民主必须制度化、法律化，要崇尚宪法和法律的权威，彻底否定人治，确立法大于人、法高于权的原则，使民主制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。邓小平同志在不同场合、从不同角度反复强调要“处理好法治和人治的关系”，要“靠法制，搞法制靠得住些”，并做到“有法可依、执法必严，违法必究”，要大力改革和完善党和国家各方面的制度（尤其是领导制度）。1992年南行讲话期间，邓小平同志特别指出要经过三十年左右时间的努力，使中国在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度（主要是中国特色社会主义党和国家各方面的基本制度）。

从1978年改革开放以来，中国不断推进社会主义市场经济体制取向的经济改革。市场经济就是法制经济。大量与社会主义市场经济体制相适应的法律制度相继出台。为适应这一新形势，二十世纪九十年代中后期，我国提出了依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略，倡导市场经济主体增强守法意识。到2011年，中国特色社会主义法律制度基本形成。虽然实行法治必要求有法制（法律制度），但有法制不一定有法治。这意味着我国的法治建设开始从法制建设（以完善法律制度为主要任务）步入法治建设（以严格实施法律制度为主要目标）的新阶段。

中共十八大以来，我国开始实施了“全面依法治国”的战略。“依法治国”进入“推进国家治理体系现代化”的层面，主要解决对执政党和人民政府这些拥有公权力的机构进行权力约束的问题，就是要“把权力关进制度的笼子里”，建设法治政党、法治政府，建设有限政党、有限政府，做到依法执政、依法行政。从这里可以看出，从最初二十世纪八十年代的“民主要制度化、法律化”到九十年代的“建设与社会主义市场经济相适应的法制经济社会”再到今天“国家治理体系现代化、解决公权力约束问题”，中国的法治进程完成鲜明的“三级”跳，开始进入“主权在民、法律至上”的“法治中国”时代。中国的法治建设不仅从法制时代进入法治时代，而且就國家治理方式而言发生了质的变化。如果说以往的时代还有“以法治国”的迹象的话，而今的时代就是“依法治国”的征兆。“制”与“治”一字之差，含义大不相同；“以”与“依”（依照，而不是依靠的意思）一字之差，更是内涵迥异。国家治理体系的现代化缘于治理方式的现代化，治理方式的核心是治理思维方式。法治中国的建设急需国人法治思维方式的确立、人治思维方式的淡化。

三、法治与民主紧密相关，共同指引国家治理现代化的前进方向

以往，学界一般谈民主与法制建设，很少谈及民主与法治建设，这是有偏差的。思考民主与法制的关系问题，肇始于“文化大革命”结束后国人对民主问题的反思。通过反思，人们认识到社会主义民主必须制度化、法律化，不可“无法无天”，从而提出民主与法制的关系是“法制是民主的保障”、“既要重视民主，又要重视法制”的见解。

民主与法治的关系到底是一种什么关系，它和“民主与法制的关系”指的是同一回事吗？笔者认为，二者完全不是同一回事。我们只有从“国家治理”这个上位范畴才能把握“民主”与“法治”这两个下位范畴的关系问题。从国家治理的角度看，民主是与君主、专制相提并论的，言说的是治理的立场问题、治理的形式问题。从国家治理的角度看，法治是与人治、德治、政治相提并论的，言说的是治理的方式问题。一个国家是民主性质的国家还是君主性质的国家，采用的是民主形式治理还是专制形式治理，靠的是法治手段（方式）还是人治手段（方式）、德治手段（方式）等手段（方式），是一个国家治理方面需要着重思考的问题，反映了这个国家在国家治理方面的水平是先进还是落后。民主与法治的关系必须在“国家治理”这个思维框架下思考。前述民主与法制的关系问题只需要在民主这一目的和法制这一手段方面进行目的与手段关系的思考。这样一种思考方式的区别凸显出“民主与法治”与“民主与法制”的语义区别。通过这样一种思考，我们发现“民主与法治”不是对“民主与法制”的简单代替或者是它的演进。“民主与法制的关系问题”仍然是一个重要的还没有得到很好解决的问题，民主的制度化、法律化方面我们的任务依然艰巨，仍有继续言说之必要。“民主与法治的关系问题”是一个崭新的重大课题，需要我们予以破解。“民主与法制的关系”、“民主与法治的关系”针对的需要解决的问题不一样，二者各有存在的空间。

在明确“民主与法治的关系”针对的问题是如何处理“国家治理性质、治理形式”与“国家治理方式”的关系问题之后，我们具体分析二者之间的关系。从法治的内涵可知，在法治国家中，法律居于最高地位、具有最高权威，任何个人、组织都只有依照法律行为的本分，因此这样的国家是容不得君主一统天下、居于最高地位（个人逾越制度，制度屈居其下），也容不得专制的。所以，奉行“法治”，必实行“民主”。无民主，则无法治。从这个意义上讲，民主是法治的前提条件。反过来讲，是否有民主，就一定要实行法治呢？不一定。在民主性质的国家、实行民主制度（民主形式）的国家，不一定要奉行法治方式，它可以采取人治、德治等其他治理方式。但是我们通过对各种治理方式的比较，发现：法治是一种在实现民主性质、民主制度、民主形式方面治理效能最好的，也最具有可靠性的治理方式。这就是说，虽然奉行“民主”，不一定必须实行“法治”，但最好还是实行“法治”。

具体对中国国家治理而言，人民当家做主（也就是民主）体现了国家治理的性质，反映了国家治理基本制度、治理基本形式的特征；奉行法治则反映了国家治理的基本方式。这些都体现了国家治理的先进性与现代化水平。“民主”与“法治”紧密相关、高度契合，国家治理性质、形式与方式高度统一，它们共同指引着中国国家治理现代化的前进方向。

四、结语

重读梁启超《少年中国说》，回顾近一百多年来的中国发展历程，不难发现“国家治理现代化”是一代代有志于振兴中华的仁人志士想要破解的一个重大历史课题。中共十八大以来国家把推进“国家治理现代化”作为重要的战略任务。破解“国家治理现代化”难题的关键点在哪里？通过对国家治理性质、形式与方式的分析，发现不断推进社会主义民主进程，建设社会主义法治国家才是根本之策。所以，社会主义核心价值观提出“民主”与“法治”的要求。社会主义民主体现了中国国家治理在性质、制度、形式的先进性，社会主义法治的基本治国方略反映了国家治理方式的优越性。社会主义“民主”与“法治”的高度统合反映了中国国家治理的现代化水平，它们共同昭示着中国国家治理现代化的前进方向。

参考文献：

[1]王立峰.法治中国[M].北京：人民出版社，2014.

[2]陈书良，选编.梁启超文集[M].北京：北京燕山出版社，1997.

[3]邓小平.邓小平文选·第三卷[M].北京：人民出版社，1993.

基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目《法制教育的困局：中国公民法律信仰培育问题研究》（项目编号：14YJA710022）的阶段性成果。endprint