杭州庆春路过江隧道BOT项目运营管理与思考

吴成钢+何天铭+李宗梁

摘要： BOT模式是国际广泛采用的一种的基础设施项目投资方式，杭州庆春路过江隧道项目作为采用BOT模式投资建设运营的PPP项目，在项目实施全过程管理中项目投资、质量、安全、工期和运营都得到了很好的控制。本文主要侧重介绍该项目在BOT模式下的运营期管理，对隧道运营过程中的问题进行了探讨，对其他城市基础设施PPP项目的运营管理具有一定借鉴意义。

Abstract： BOT model is widely used in international investment in an infrastructure projects， Hangzhou Qingchun river tunnel project as the BOT mode of investment in construction and operation of the PPP project， are well controlled in the implementation of the project management in the whole process of project investment， quality， safety， construction and operation. This article mainly focuses on the operation management of the project under the BOT model， discusses the problems in the operation of the tunnel， and has certain reference significance for the operation and management of other urban infrastructure PPP projects.

關键词： 隧道；BOT；运营；管理

Key words： tunnel；BOT；operation；management

中图分类号：U492 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）33-0071-03

0 引言

本文以杭州庆春路过江隧道项目为例，阐述BOT项目投入运营的过程，重点介绍了大型基础设施BOT项目的运营期管理，并结合项目实践情况提出建议和思考。

1 项目概况

杭州庆春路过江隧道是杭州市首个采用BOT模式建设的大型城市基础设施PPP项目。隧道选址位于钱江三桥下游约2.3公里处，北接庆春东路，南连市心北路。工程投资概算为213083万元。项目工程内容主要包括隧道土建结构、交通工程及安全设施、隧道管理中心以及江北接线道路。隧道主线为分离式双向4车道，江北布置一对与主线并行的匝道。根据结构形式不同隧道分为江中盾构段、两岸工作井、两岸明挖暗埋段和两岸敞开段等几个部分。隧道主线左线长3765m，右线长3761.97m，盾构段总长3532.64m。

隧道于2010年11月28日竣工通车开始投入运营，目前日均车流量超过30000辆。隧道的通车形成杭州市钱江新城和钱江世纪城两个城市CBD的直接对接，促进了钱塘江两岸的均衡发展，同时也极大地缓解了杭州市区过江的交通压力。

2 项目运营筹备及试运营

2.1 项目公司职能转换

作为BOT项目，项目公司是由项目投资人出资，为完成工程建设期投资、建设期管理，运营期运营管理和维护而组建的组织机构。在项目建设完成投入运营之前，组织机构的职能转换是隧道组织后续运营管理和维护的前提和基础，因此需要根据项目特征和运营管理目标需求调整并转换项目公司的组织结构，明确隧道运营期项目组织机构的工作内容和相应的职责权限。

2.2 运营管理目标确定原则

在项目投入运营之前还需确立符合项目具体情况的运营管理目标，确定原则有：

①运营管理目标符合BOT项目的类型，与项目BOT合同约定要求相一致。

②运营管理目标应不违背行业或地方标准规范。

③运营管理目标能够体现项目运营理念，如安全经济、规范高效等。

2.3 项目试运营

2.3.1 试运营准备

在项目组织结构职能转换完成和运营管理目标确定后，根据隧道运营期项目特征，着手项目投入试运营的准备工作，具体事项如下：

①制定符合城市过江隧道定位的运营服务、设备运行与维修保养等规章制度。

②编制符合城市过江隧道需求的试运营设备故障、公共事件、自然灾害等应急预案。

③根据城市过江隧道实际情况，配备经过专业培训的生产、技术及管理等工作人员。

④在组织试运营前，进行项目运行能力验证，并对应急预案进行演练，具备各种应急处理和救援抢险能力。

2.3.2 系统联合调试及试运行

当隧道分项系统完成调试、各项技术指标达到设计标准后，进行联合调试；联合调试应组织项目建设及运营相关单位参加，调试完成后应共同提出联调报告；联调完成后，对分项系统进行综合试运行，确保各系统的安全性、可靠性和可用性指标，达到隧道运营的设计标准；联调完成后，应进行系统试运行。隧道试运行应不少于3个月，并严格按设计规定控制各项技术指标。

3 项目运营与维护

3.1 运营期职责

项目公司在隧道运营期间按BOT合同的约定以及适用的法规、规程和标准负责隧道工程的运营和维护，并对隧道进行定期检修保养，以确保隧道设施完好和安全畅通。运营期届满，项目公司按照BOT合同的约定负责将符合移交标准的完好的隧道设施等移交给政府指定的接管机构。

3.2 隧道的通行管理endprint

运营期内项目公司负责隧道范围内的通行管理，维护车辆通行秩序，并保证车辆的通行安全。由政府指定部门对项目公司行使通行管理职权及运营管理的情况进行监督检查，并予指导。项目公司履行隧道的通行管理的职责包括：

①在隧道范围内设置足够的符合标准的交通设施和标志；

②装置用于管理、控制隧道范围内车辆通行的设备；

③当发生车辆故障或者交通事故而阻塞隧道时，提供牵引、救护等服务；

④设置充足的消防器材，落实消防应急措施；

⑤保持隧道控制中心与公安交通、公安消防部门和城市隧道突发事件应急处置系统的通讯畅通；

⑥对一般交通事故及时疏解交通，保存并向公安交通管理部门提供交通事故有关记录的资料。

3.3 隧道的养护与维修

项目公司从工程通车之日起，全权负责隧道的维修、养护和清洁工作，保证隧道的安全畅通和设备完好，直至运营期满为止。养护维修按照国家有关标准、行业标准和地方有关标准与规范进行，确保养护目标。

因隧道的维修、养护和清洁工作需要，项目公司在报请有关部门批准后，可在隧道范围内采取临时性、局部的封闭措施。未经交通管理部门同意，项目公司不得擅自封闭整条隧道，但遇危及生命安全的重大突发事件除外。

3.4 机电设施运行管理

隧道正常运行时，机电系统设备应能在规定的使用年限内可靠运用，系统设备不能满足使用需求时，制定更新改造计划，强化维修管理。根据隧道功能需求，制定机电设备正常工作状态的标准以及非正常工作状态的处理程序和措施，减少对正常运营的影响。为检验设备、设施保养与维修的实施成果，项目公司要定期对各项维护工作执行情况进行审查和评价。

3.5 土建设施运行管理

隧道土建设施的运行，实行日常检查保养，定期检测维护和综合维修相结合的方式，保持土建设施的良好工作状态，确保隧道安全运营；隧道土建设施综合维修贯彻预防为主、防治结合的原则，作好日常维护保养，及时消除影响运营安全的病害和隐患；土建设施确需进行大修时，制定具体的大修计划和实施方案，在确保运营安全的前提下，尽量减少对正常运营的影响。

项目公司建立土建设施安全运行预评估制度，制定隧道土建设施定期检测和日常检查的制度和程序，确定正常工作状态的标准，以及非正常工作状态的处理程序和措施，发现异常时，应进行专项检测和技术评估，并根据评估结论，制定处理方案；偶然事件和突发灾害发生时，根据土建设施破损情况，确定检测项目，对检测结果进行评估，并根据评估结论制定处理方案；制定项目故障条件下运行的应急处置措施和管理规定。

3.6 运营从业人员管理

在整个隧道运营期内，保持并提供足够数量的合格的运营从业人员以保证隧道运营维护管理服务。运营期项目公司负责隧道运营从业人员的资格审核和管理，从事特殊工种作业的运营从业人员，应具有相应的岗位资质，熟悉业务，并具有一定的实践经验。对持资格证件上岗的人员，运营期项目应按资格证书有效期限，组织进行从业人员证件复核审查。

组织运营从业人员进行隧道运营安全教育和培训，根据岗位工作标准，对定岗人员进行相应的操作技能培训，确保岗位工作人员熟悉有关的安全规章制度和安全操作规程，熟练掌握本岗位的安全操作技能。

隧道運营职能管理人员，接受运营管理、运营组织规程、运营计划编制、运营情况与分析及设备设施基本知识、作业人员生产特点以及突发事件应急处置等培训。

3.7 运营期安全管理

运营期安全管理贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，执行管运营必须管安全的原则，对运营管理活动的过程进行控制，及时消除隐患，杜绝事故发生，保证人员、设施、设备的安全和项目运营的安全平稳。

①项目运营期应制定安全生产运营目标，建立健全安全管理制度。

②运营期项目投入正式运营前，应进行安全评估。当项目试运营结束，设备、设施已达到正常稳定运行状态并通过安全评估后，方可投入正式运营。

③在正式投入运营，应向运营项目主管行政管理部门申报备案。

④运营期项目，应按照国家有关规定进行安全条件论证和安全评价。安全设施不符合国家相关标准规定的工程项目，不得投入试运营。

⑤电力、电信、供水等相关单位应保证项目运营用电、用水、通讯等需要。

⑥运营期项目应按照地方行政管理部门对项目运营服务的要求，组织安全运营，依法承担运营期项目的运营安全责任。

⑦对运营期项目的土建工程、运营设备、运营设施进行维护、检查，及时维修更新，确保其处于安全状态。

⑧对运营期项目关键部位和关键设备的运行监测工作，并针对重点部位和重大隐患，制定安全运营对策。

⑨按地方行政管理部门要求，采取多种形式，向社会公众宣传有关运营期项目安全运营的法律规定和安全知识，提高公众的安全意识。

⑩遇有自然灾害、恶劣气象条件或者发生突发事件等，严重影响运营期项目安全运营时，应立即启动应急预案，组织停运或部分停运，并及时报告政府主管部门和向社会公告。

{11}运营期项目应投入具备安全生产条件、改进安全生产技术、提高安全生产管理水平所必需的资金。

3.8 应急管理

①运营项目应针对项目运营可能发生的灾害类型，建立事故应急救援体系，以及因设备故障、突发情况、恐怖袭击等异常原因所造成的非正常运营情况，制定相应的应急处置预案，并应定期对不同事故的应急救援进行演练。

②运营期项目应建立应急救援组织，并针对不同事故，定期进行应急演练，参加社会应急联动演练。应急救援人员应定期进行技术更新培训。

③当遇到突发状态并将危机项目运营安全时，运营期项目应及时按照应急预案采取措施，确保运营安全。endprint

④当运营期项目遇到雨、雪、雾、冰雹、台风、沙尘、结冰等恶劣气象条件而影响运营安全时，运营期项目应启动应急预案，并按照操作规程进行安全处置。

⑤当发生地震、火灾或者其他突发事件时，运营期项目和现场工作人员，应立即报警和疏散人员，并采取相应的紧急救援措施。

⑥运营期项目应在运营场所的醒目位置，设置导向、疏散、提示、警告、限制、禁止等安全标志，并定期对各类安全标志进行检查和维修，保证完好。

3.9 运营期监管

BOT项目在运营期间，项目公司必须接受政府市政设施监管机构等有关市政公用事业监管机构的监管。市政设施监管机构有权委派工作人员进入隧道，检视隧道的维修、养护和清洁状况，研究设置安全和急救设施，督促项目公司做好安全防范工作。市政设施监管机构定期对隧道设施进行专项检查，并有权依法根据专项检查之结果对项目公司进行奖惩。

4 运营管理和问题思考

4.1 项目运营在项目实施中发挥需求导向作用

作为BOT项目，在项目建设期就应牢固树立项目建设为运营的理念。项目实施应以运营目标及需求为导向，谋求项目运营社会效益、经济效益最大化，运营才是项目的价值体现。形成运营全程参与项目的模式。运营全程参与项目可以最大限度纠正规划、设计、施工中过程中存在的增加后期运营负担的问题。

运营是对工程建设的支援，而不是监管或者替代。运营人员积极配合参与工程建设各项工作并及时提出建议；所提建议应符合相关法律法规要求，并有相关经验、数据为依据。建设期项目公司应就规划、设计、施工、设备采购等事项征求运营参与人员意见，尊重事实，充分验证。

4.2 项目应争取尽早进入BOT模式，让社会资本从有利项目运营方面加大参与深度

采用BOT 模式建设的项目应当在招商前对项目边界条件研究清楚，或者在项目可研阶段即采取BOT商业模式，这样既可以降低政府总投资控制风险，且更有利于投资方的投资控制，投资建设单位在满足功能要求的前提下将有更大的积极性进行项目运营方面先进技术的引进和技术管理的创新。

4.3 项目运营实施中政府授权机构职责之重点是监管

项目招商人作为政府授权机构更为重视的是对项目公司进行建设及运营期的监管。重视监管，减少不必要的干预，极大地调动了项目投资人的积极性和能动性。庆春路过江隧道项目的规范有序的实施，一方面得益于政府授权机构对建设、运营过程干预的减少；另一方面也得益于项目实施的有效监管。在项目运营期，项目公司接受市政設施监管机构的监管。政府授权职能机构重点通过监管措施落实对PPP项目的管控，一方面能够有效促进项目的规范化运作，另一方面也有利于项目投资人放开束缚发挥主观能动性，主动地投入项目运营管理资源，提升项目运营的管理水平。

4.4 重视项目运营管理有利于项目长效管理

项目建成后的运营状况是决定BOT项目运作成功与否的重要的要素，项目设施设备的成功运营是项目实施的最终目标。只有项目建设质量的充分保证才能满足项目运营的本质需求，重视运营期管理从本质上就是对项目建设过程的约束。重视运营管理，在项目运作过程中理顺建设与运营在项目执行期内的关系，能够有利于BOT项目的长效管理。

5 结语

杭州庆春路过江隧道作为采用BOT模式建设并运营的PPP项目，也为以PPP项目进行大型城市基础设施项目运营提供了参考范例。在BOT模式下项目运营管理还有很多值得进一步研究和探讨的问题，针对不同类别的项目还应适当推广TOT、ROT等多种公私合作模式，多渠道筹集城市基础设施建设资金，实现投资多元化，引入市场竞争机制，提高基础设施运行效率，降低社会服务成本，有力地促进城市基础设施运营的健康发展。

参考文献：

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