大学章程中的治理结构研究

熊倬+邓伟

摘要： 重点剖析江西公办及民办高校大学章程中的治理结构现状，找出存在的不足，提出了江西公办及民办高校大学章程中的治理结构改进和完善的建议。

Abstract： It analyzes the current situation of the governance structure for public and private universities in Jiangxi province， finds out the deficiencies， and puts forward suggestions for the improvements of the public and private universities in Jiangxi province.

關键词： 大学章程；治理结构；研究；江西高校

Key words： university statutes；governance structure；research；Jiangxi universities

中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）34-0217-04

0 引言

高校治理结构是多元利益相关者构成的复杂的决策权结构，既包含高校与政府、高校与社会的外部联系，又包含高校内部组织结构、权力分配、民主管理、各个利益主体的权责关系，分为外部治理结构和内部治理结构。大学章程中虽然对高校的外部治理结构作了相关规定，但主要篇幅均侧重于高校的内部治理结构。因而，大学章程中的治理结构多指其内部治理结构，研究重点也在于内部治理结构方面。

1 江西高校大学章程中的治理结构现状

1.1 公办高校的治理结构剖析

选择分析已核准的四所公办高校的章程，包括：211工程的南昌大学、有博士授予权的江西财经大学、有硕士授予权的南昌航空大学和有学士授予权的南昌师范学院，从政治权力、行政权力、学术权力、民主管理、咨询监督六个方面进行分析，具体内容见表1。

1.1.1 公办高校的治理模式以及举办者与办学者的主要关系

纵观四所公办高校的章程，关于治理模式均表述为：党委领导、校长治校、教授治学、民主管理。这既是建设和完善中国特色现代大学制度的总体要求，也是贯彻我国《教育法》、《高等教育法》等法律法规的具体要求。至于举办者省政府与办学者高校之间的关系，四所公办高校的章程通过各自的权利和义务有文字不同的文字叙述，但是主要关系的精髓是一致的，即：政府积极支持高校依法自主办学，高校主动接受政府的领导和监督。

1.1.2 公办高校章程中的治理结构各自特点

在政治权力方面，四所高校章程中均对党委（党委会）的职责和任务作了详细的规定，南昌大学章程还特别对党委会会议作了重点阐述，明确学校党委会会议主要对学校改革发展稳定和教学、科研、行政管理及党的建设等方面的重要事项作出决定。此外，虽然纪检委是学校党内监督机构，而教代会和学代会实施民主管理监督，理事会等机构实施咨询监督；但鉴于公办高校的性质及干部管理监督体制，建议把纪检委纳入到政治权力范畴。

在行政权力方面，治理结构的相同点是行政管理体制均为校院两级管理，治理结构各自特点主要表现在行政管理架构上。南昌大学采用的是四层行政架构：学校-学部-学院-系，基本与同属211工程和985工程的北京大学、武汉大学相似。江西财经大学和南昌航空大学采用的是三层行政架构：学校-学院-系，培养研究生及本科生的高校大多数是这样的架构。南昌师范学院采用的是二层行政架构：学校-学院（系、部），这是一般本科高校通常采用的架构。

在学术权力方面，南昌大学章程的特点是明确仅在学院设立教授委员会，凸显学术权力下放到基层单位的趋势，也显示了研究教学型大学的优势。江西财经大学章程规定校院两级均设立教学委员会，则体现了教学研究型高校的特点。江西财经大学是江西高校中唯一在该校教授委员会中设立首席教授的，同时其章程中明确教授委员会既是教授治学又是民主管理的重要组织。南昌航空大学学院层级的教授委员会与学术委员会合署，是章程结合了该校实际的特点。南昌师范学院仅在学校层级设立教学委员会，这是教学型一般高校章程通常的规定。

在民主管理监督方面，四所公办高校章程中对教代会和学代会落实到校院哪级，均结合了各自的人数规模实际，以保证民主管理监督起到实效。在咨询审议监督方面，江西财经大学章程明确设立董事会是咨议机构，其他三所高校章程均明确理事会是咨询机构。

1.2 公办高校治理结构存在的不足

1.2.1 政治权力与行政权力界限尚存模糊

学校党委与校长权责重叠和交叉。从校党委的人员构成来看，决策机构与执行机构议事也存在着重叠和交叉的现象，一些校领导既担任党委职务又担任校行政职务，出现了某些校领导决策者与执行者的双重身份，有可能会影响决策的民主性和科学性。中央和国家层面对“党委领导”和“校长治校”作出的规定是宏观的，有的大学章程中对校党委的决策机制和校行政的执行机制划分得不太细致，容易使得校党委书记和校长的工作经常交织一起，从而影响对党委领导下的校长负责制的正确理解。

1.2.2 行政权力与学术权力比例仍显失调

江西高校当前采用科层制的管理机制，类似于政府机构的管理模式，公办高校“去行政化”尚未全面推开，“重行政、轻学术”的官本位思想仍有影响，行政权力干预学术权力的现象仍然存在。教授治学机制目前还不完善，学校日常学术事物的管理往往交由高校的教务处、科研处、人事处等行政部门负责，对学术氛围的形成和学术水平的提高产生了不利的影响。从学术委员会的构成看，不少高校仍由学校、学院、系的负责人等构成，其中有的负责人缺乏学术领域的专业知识；即便在某项学术领域有很高的造诣，但由于担任了行政职务，作出的学术决策免不了带有行政观点。另外，在多数高校仍未将学术权力下沉到基层学术组织，学术自由的实质进展不大。endprint

1.2.3 学校与院系之间权力配置不尽合理

目前，大多数江西高校基本实行的是“学校-学院-系”三层组织构架，尽管个别高校实行“学校-学部-学院-系”四层组织构架或“学校-院系”二层组织构架，但是均实施校院两级管理体制。学院（系部）是高校教学和科研的第一线，然而在高校管理过程中，过分强调等级层次，权力过于集中在校级层面，导致学院（系部）缺乏自主权，动力和活力明显不足。

部分高校的校级层面在有关方面的权力配置中占有绝对优势，给学院（系部）配置的决策权力非常有限，学院（系部）只能实施校级的决定。这正是导致大多数高校“行政化”的根源，倒三角形的权力结构使得学院（系部）权力小而责任大，违背了权责对等原则。

1.2.4 民主管理和咨询监督的效果还不明显

高校的发展不仅需要内部各利益主体的共同参与，而且需要社会相关人士的积极参与，更为重要是接受他們的监督。然而，高校内部民主管理和外部咨询监督还未达到理想的效果。部分高校领导民主意识还不是很强，把学校管理只看作成行政人员的职责，认为教代会是辅助的，甚至认为学代会是多余的。部分师生代表往往只关注自身的工作或学业，对高校管理漠不关心。此外，高校普遍在对校友、学生家庭、社会相关界别进行咨询和接受监督方面做得还不完善。

1.3 民办高校的治理结构特点及存在的不足

以批准设立为普通本科院校的时间顺序，选择三所江西民办高校的章程进行分析，包括：2005年批准的江西科技学院，2011年批准的江西服装学院，2015年批准的江西工程学院。重点从法人治理结构方面进行剖析，具体见表2。

1.3.1 民办高校章程中的法人治理结构总体特点

民办高校实行的是董事会（理事会）领导下的校长负责制，董事会（理事会）是学校的最高决策机构。校长行使的职权是全面负责学校的教育教学和行政管理工作。校长由董事会（理事会）聘任，校长与董事长（理事长）之间是委托代理关系。学校党组织是学校的政治核心，支持学校决策机构和校长行使职权；校党委书记兼任学校督导专员，由省委教育工作委员会委派，学校应该自觉接受其监督与指导。

1.3.2 民办高校章程中的治理结构存在不足

少数民办高校的党委书记尚未进入学校董事会。民办高校法人治理结构中的很重要的一个方面就是要重视校党委的功能，民办高校必须明确校党委在治理结构中的重要位置，保证党的教育方针在民办高校中贯彻落实。校党委书记、督导专员是由省委教育工委委派的，其进入董事会（理事会），有利于民办高校在谋划和决策时发挥党委的政治保证和监督作用。

少数民办高校的治理结构还需要进一步完善。个别民办高校董事会（理事会）组成出现“熟人化”倾向和“家族化”的苗头，董事（理事）间利益关系高度一致，可能造成追求举办者自身的利益，脱离非营利的性质，违背举办者不要求取得合理回报的承诺。有的民办高校章程中，没有规定其他利益相关者（社会知名人士、有关行业或企业代表等）参加到董事会（理事会）之中；此外，教职工、学生及家长的代表尚未有效地参与学校治理。

个别民办高校法人产权存在不够完善的现象。有的民办高校在办学过程中，特别是在其章程中，教育资源和财产权等产权尚不太清晰，产权所属还不够规范。有的民办高校在财务管理和计算收益回报等权能方面，存在不太合理的方式。

2 江西高校大学章程中的治理结构的改进和完善

2.1 构建政府、社会与高校的新型关系

作为公办高校举办者的省市政府，对高校的管理应从管控转向服务、从微观管理转向宏观管理。充分发挥高校依法办学、自主发展的主动作用，迫使高校主动适应经济社会发展的需要，促使高校全力服务国家和地方建设的要求。省市政府要加强对民办高校的指导，既为民办高校合法运行和健康发展创造良好社会环境，又为民办高校办学道路指明方向。

作为政府与高校之间桥梁的社会中介机构，既为政府职能转变及决策咨询提供理论基础，又为高校管理决策提供智力支持；必须建立健全社会中介机构，推进政府对高等教育的重大决策民主化和科学化。完善社会中介机构，可以加强高校的外部约束和强化治理结构的内部制衡力量。

2.2 公办高校章程中的治理结构改善建议

2.2.1 明确政治权力与行政权力的界限，建立党政相互协作的领导机制

高校主要问题应由党委会研究决定，必须确立校党委在高校中的最高决策地位，保证党委在宏观层面的领导权，同时校党委要充分尊重和支持校长独立行使其职权。总之，要明确党委主管大事和主抓长远的定位，保障校长负责日常行政决策。

要加大校长及行政部门的执行力度，在党政相互协作的机制下给予校长及行政部门更多的执行权。大学章程中还应确立党政分工明确和相互配合的运行方式，运用定期党政联席会制度，加强校党委书记与校长的沟通，学校的重大事项要事前咨询。

2.2.2 确保行政权力与学术权力之间的平衡，强化学术权力的基础地位

要牢固树立高校是从事教学科研和培养人才的学术型组织的思想意识，高校以非盈利为目的，具有应该尊重的教育发展的自身规律，必须增强高校教师和科研人员对学术资源的配置使用的权力。

要加强高校学术委员会建设，确保实现“教授治学”目的。必须规定高校领导一般不能成为校学术委员会成员，尤其是综合性大学的校领导一律不得成为学术委员会成员；学院学术委员会的负责人应该由没有行政职务的教授担任，以确保学术权力的独立自主。

综合性大学应该加强学部层面的教授委员会建设，强化学术的学科协同性；有博士授予权的高校要推进首席教授制度建设，尤其是在特色鲜明的高校更为重要。教学研究型大学必须完善校院两级教学委员会建设，毕竟教学是其首位的学术问题。

要强化高校行政部门服务学术的功能，加快推进高校“去行政化”，增强行政人员服务学术的意识。同时，应该发挥行政权力的制约和监督作用，防止学术权力的滥用，避免产生学术腐败现象。endprint

2.2.3 合理配置校院两级的权力，管理重心向院系下移

要按照事权相宜和权责一致的原则，合理调整校院之间的权力关系，把权力下移作为关注点。学校对院系的直接管理必须转变为宏观指导，要增加院系有关方面的自主权；同时，权力下移必须与完善学院内部制约机制相配套。学校职能部门应该在其职责范围内进行管理，打造服务型的学校职能部门；院系应该在自主管理原则下主动配合学校有关部门的职能管理，接受其监督指导。关键要提升院系的治理能力，同时要强化对院系的监督检查及考核评估。

2.2.4 完善民主管理和监督，树立“教师为主、学生为本、咨询为重”理念

必须重视教师的主体地位，体现学生为本的教育宗旨。要为教师开展教学和研究活动提供必要的条件保障，要重视学生的权力和诉求。一是要完善教代会制度，强化审议、评议、监督等职能，坚决制止教代会工作流于形式。二是要突出学代会的地位，提高学生参与民主管理的水平，拓宽学生表达诉求的渠道，扩大师生对校务的知情权。

必须更好地发挥理事会（个别公办高校称董事会）支持和监督高校发展的关键作用。要推广和坚持重大决策面向理事会的咨询制度、高校与理事会常态化的沟通制度、理事会支持并监督高校发展的工作制度。

2.3 民办高校章程中的治理结构改善建议

①党委书记及督导专员必须进入民办高校决策机构。董事会（理事会）是民办高校的最高决策机构，大学章程中要规定校党委书记和督导专员必须成为董事会（理事会）的成员。同时，还必须建立董事长（理事长）与校党委书记的沟通制度，建立校党政领导联席会制度。

②完善民办高校的治理结构。要规范民办高校董事会（理事会）成员的结构，要嚴格规定举办者的熟人、家族成员不得超出比例。要加强民办高校工会建设，完善教代会制度，提升民主管理水平。要在民办高校中加快推进学代会制度建设，发挥学生及家长的监督作用。

③进一步明确民办高校的法人产权。要从法律上明确民办高校举办者投入资产的产权归属及权利运用等问题；要明确举办者对民办高校运营所得增值部分的收益权；要加快建立民办高校意外事件应急处理的风险保证金制度。

参考文献：

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