国外积极老龄化政策实践及其对我国的启示

贺莎莎，孙建娥

国外积极老龄化政策实践及其对我国的启示

贺莎莎，孙建娥

随着全球人口老龄化问题的加剧，为了应对人口老龄化的挑战，许多国家和地区纷纷进行了积极老龄化政策的探索与实践，取得了良好的社会效果，同时也面临着一些共同的问题。我国已经进入了老龄化社会，并且陷入“未富先老”的困境，老龄化问题尤为严峻，应借鉴别国的经验，立足本国国情，大力发展经济，完善和落实积极老龄化政策；转变观念，注重老龄资源的再开发；构建具有中国特色的综合型老年保障体系。

积极老龄化；实践经验；重要启示

2002年，世界卫生组织（WHO）公布了《积极老龄化：政策框架》报告，提出积极老龄化是人到老年时，为了提高生活质量，使健康、参与和保障的机会尽可能发挥最大效益的过程。其中，“健康”“参与”“保障”是积极老龄化的三大支柱。积极老龄化理念的提出为解决人口老龄化问题提供了一种全新的思路和方法，积极应对人口老龄化逐渐成为一种共识。随着人口老龄化的发展，许多国家都在根据本国国情，倡导积极老龄化，调整本国的老龄政策和思路，目前已取得了良好的社会效果。我国已经进入老龄化社会，“未富先老”是老龄化给我国带来的最大挑战，相比发达国家比较完善的积极老龄化政策，我国还有很大的差距，还需要不断地进行探索。在探索的过程中，我们可以借鉴国外积极老龄化政策实践中的一些有益经验。

一、国外积极老龄化政策实践内涵

（一）“健康”是积极老龄化的基础

老年人只有保持身心健康，才能为社会发展做出贡献，才能享受更高质量的晚年生活。所以，为了满足老年人日益增长的医疗卫生服务需求，增加健康的保护因素，许多国家都建立了多层次、多类型的老年健康保障体系。

1.通过立法建立老年医疗保障制度

纵观各国在建立老年医疗保障制度时，都体现了“立法先行”的特征，各国纷纷通过对老年医疗保障制度立法来保障老年公民的基本医疗权利。例如，英国、美国、德国、法国、日本等国家都制定了老年医疗保障制度的相关法律，通过法律将老年群体纳入医疗保障范围内，满足不同老年人的医疗服务需求。

1946年，英国颁布了《国民健康服务法案》，该法案规定在英国居住满3个月以上的人（包括外籍人），不论男女老少均可享受国民健康服务，而无需缴纳保险费。其中，老年人是法案的主要受益者［1］。1965年，美国政府出台了《老年医疗保险》和《穷人医疗补助法》两个法案，随后建立了专门的老年医疗保险，覆盖了全国96%的65岁以上的老年人。1983年，日本实施了《老年人健康和医疗服务法案》，该法案规定为老年人提供全程式的医疗服务，不仅包括疾病的治疗，还有疾病预防、健康促进等相关医疗服务。

2.通过建立护理保险提高老年人护理服务水平

随着老年人医疗费用、护理费用的不断上涨，各国通过建立护理保险来缓解老年人的经济负担，使老年人能够享受到更加专业的护理服务，从而提升老年人晚年的生活质量。日本于2000年建立了老年人护理保险制度，强制性地将40岁以上的人都纳入保险范围，为他们提供包括保健、医疗、福利在内的一系列综合性服务，政府承担大部分保险费用，个人只负担小部分费用。在德国，凡是参加医疗保险的国民都要参加护理保险，护理的种类分为居家护理和机构护理，德国政府鼓励居家护理，对于选择居家护理的老年人除了支付护理保险金外，还给予一定的护理津贴。

（二）“参与”是积极老龄化的核心

许多老年人从工作岗位上退下来以后，仍然希望能发挥自己的“余热”，为家庭和社会持续做出贡献。许多国家都鼓励老年人继续参与社会工作，实现自己的价值，采取的措施主要有两种：延迟退休和发展老年教育。

1.通过延迟退休保证老年劳动力来源

为了维持社会的稳定，减少政策实施的阻力，许多国家都采取了渐进式延迟退休的方式，即分阶段逐步提高退休年龄。还有一些国家采取的是弹性退休年龄制度，员工可以在政府规定的退休年龄段内选择合适的时间办理退休手续，并领取养老金。但是，退休时间的早晚与领取的养老金数额成正比，退休时间越晚，领取的养老金越多。

表1 有关国家的退休年龄制度

2.通过老年教育为老年人参与社会奠定基础

发展老年教育，一方面可以提升老年人的素质，增长老年人的知识，使老年人的发展能与社会的发展相一致，为老年人参与社会奠定基础；另一方面，还可以丰富老年人的晚年精神生活，提升其生活质量，实现自我价值。英国很早就意识到老年教育的重要性。从20世纪80年代开始，老年教育的相关工作在英国逐步展开，英国老年教育体系涉及多种办学形式，采用多元化的教学方式，课程内容丰富多样，能够满足老年学员的多种需要。美国非常重视教育政策的法制化，老年教育的主要法案包括《老年人法》《高等教育法》《成人教育法》《职业教育法》《国内志愿服务法》《综合就业训练法》《禁止歧视老人法》等。同时，为了使老年人能够正确看待死亡，降低对死亡的恐惧，防止悲剧事件的发生，美国大学从20世纪60年代就开展了针对老年人的死亡教育，现已非常成熟和完善。日本大力发展社区老年教育，教育方式多元化，使老年人能够就近学习，积极参与，发挥专长。

（三）“保障”是实现积极老龄化的根本保证

只有对老年人的基本生活进行保障，才能够消除他们的后顾之忧，使他们全身心投入到社会的建设中去。

在养老保障体系的构建上，建立由政府、企业和个人共同承担的养老保障制度已经成为世界各国的共识。一般来说，世界上主要老龄化国家的养老保障体系主要分为3个层次：基本养老金制度、职工养老金制度和私人养老金制度。基本养老金制度是整个养老保障制度的基石，由国家向符合条件的公民提供最基本的经济保障；职工养老金制度和私人养老金制度是养老保障体系的重要补充。不同国家的养老保障制度有各自的特色，如日本建立的是“全民皆保”的年金制度，按照国内的劳动力结构，将年金制度细分为多个层次，不同层次的年金制度覆盖不同的社会群体，提供不同水平的养老保障；瑞典通过在养老保险制度中引入名义账户和积累账户，缓解转型成本压力和抑制提前退休行为［5］。

二、国外积极老龄化政策实践面临的问题

国外的积极老龄化政策在实践过程中都产生了良好的社会效果，老年人的身体健康状况得到了改善，社会参与能力得到了提高，并且为社会和经济的发展增添了动力。但是，各国在积极老龄化政策的实践中也普遍面临着一些问题。

（一）政府负担日益加重

随着老龄人口的不断增加，与之相对应的各种社会保障性支出也不断增加，所以导致政府财政负担日益加重。在英国，近年来养老金支付一直占到公共支出总额的40%左右，占GDP的10%，每年的养老资金缺口达570亿英镑［6］，政府的资金压力巨大。根据经济合作与发展组织的有关数据，2012年日本政府债务余额占GDP之比达到214.3%，用于65岁以上老年人的福利、医疗等资金占到了社会保障支付总额的69%［7］。20世纪90年代，美国一天的医疗服务费用已经超过14亿美元，1992年全年医疗费用达到8 385亿美元，消耗了国民生产总值的1/7［8］，并且随着美国医疗保险保费的增加，医疗保险的购买率也随之降低，导致保险费增长缓慢，政府财政负担越来越重。

（二）医疗卫生资源分配不均

虽然许多发达国家实现了全民医疗保险，但是，医疗卫生资源分配不均的情况却是现实存在的。瑞典总共有288个市，不同市之间医生的分配情况存在很大差别，每100万人口中，拥有医生最多的市达187.4人，但最少的市仅有1.7人，导致不同地区之间的就医和居民健康状况差别较大［9］。在澳大利亚，城市和农村之间的医疗卫生服务水平存在较大反差，农村因为人口稀少、交通不便等因素，缺医少药，医护人员流到城市的现象非常严重。1996年，美国医疗费用支出最高的1%的人口花费了27%的医疗费用，5%的人口则花费了将近一半的医疗费用，导致绝大多数人只能享受较少的医疗资源［10］。

（三）专业护理人才紧缺

许多国家都建立了完善的护理保险制度，目的是为老年人提供专业的护理服务，而护理人员是护理服务的直接提供者，护理人员专业性的强弱直接影响到护理服务的专业性。据日本厚生劳动省预测，到2025年日本护理人员的不足数量可能会达到37.7万人，日本全国护理人员与被护理人员的比例为85.1∶100。德国、英国等国在护理人员需求过旺的时候，管理部门会放宽对护理人员持证上岗的要求，有时候甚至从失业人员中临时培训，由于仓促上岗，导致护理服务质量大受影响，引起被护理者及其家人的不满［11］。

三、国外积极老龄化政策实践对我国的启示

我国已经进入老龄化社会，并且陷入“未富先老”的困境，老龄化问题尤为严峻，我国应该借鉴国外在积极老龄化政策实践中的经验和教训，立足本国国情，构建具有中国特色的综合型老年保障体系。

（一）大力发展经济，完善积极老龄化政策

世界上已经进入老龄化社会的国家都是依据本国的经济发展水平来制定积极老龄化政策的，所以，经济发展水平的高低与政策的完善程度有着密切联系。与发达国家“未老先富”相比，我国在“未富先老”的现状下，更应该大力发展经济。1982年至2025年间，我国将出现一个低抚养比而经济迅速发展的黄金时期，劳动力结构趋于年轻化，为我国经济发展创造了良好的条件［12］。比如，在20世纪50年代，日本人口抚养比不断下降，他们抓住了这个人口红利时期，经济实现了年均9.2%的高速增长。所以，我国应该充分利用这一“黄金时期”，加大经济建设的力度，为积极老龄化政策的完善和落实奠定物质基础。

（二）转变观念，注重老龄资源的再开发

要促进积极老龄化政策的落实，我们首先应在观念上有所转变，应该认识到老年人是老龄社会的宝贵资源，而不是社会负担。各国在实施积极老龄化政策时都有一个共通之处，就是能够充分利用老龄资源在社会发展中的作用，注重老龄资源的再开发。以美国为例，其非常重视老年人的“再社会化”和“再就业”，通过再就业指导培训，越来越多的老年人重新走上工作岗位，对社会做出了巨大贡献。因此，在老龄化社会到来之时，在积极老龄化战略观的指导下，我们应该大力发展老年教育，充分挖掘老年人的潜力，提升老年人的社会价值，为老年人创造社会参与的条件，鼓励老年人进行社会参与，最大限度地提高老年人的“健康、参与、保障”水平。

（三）构建有中国特色的综合型老年保障体系

我国传统的老年保障主要是对老年人的基本物质生活进行保障，保障内容比较单一。随着人口老龄化进程的加快和老年人养老服务需求的日益增长，单一的保障种类和保障项目是远远不够的，并且具有一定的局限性。国外构建的老年保障体系具有多层次、多支柱、多渠道的特点，能够满足老年人的多元化需求。所以，我国应该根据当今的时代特点，充分借鉴国外构建老年保障体系的经验，去其糟粕，取其精华，并立足于本国国情，构建具有中国特色的综合型老年保障体系，不仅提供经济上的保障，还提供老年服务保障和精神保障。

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（编辑：文汝）

C913.6

A

1673-1999（2017）11-0028-03

贺莎莎（1992—），女，湖南师范大学公共管理学院2015级硕士研究生，研究方向为社会保障理论与政策；孙建娥（1961—），女，湖南师范大学公共管理学院教授，博士生导师，研究方向为社会保障理论与政策。

2017-07-17

国家社会科学基金项目“以社区为基础的老年人长期护理服务模式研究”（14BSH128）；云南省哲学社会科学规划项目“共享发展理念下的云南互助养老服务模式发展路径研究”（QN2017018）。