行政事业单位常见财务管理问题研究

刘薇

【摘 要】随着中央反腐力度的加强，各行政事业单位对财务管理工作的重视程度不断加强。如何改善单位财务管理、避免重大财务问题的发生，成为各单位一项重要议题。本文通过对审计署2014-2016年中央部门单位预算执行情况和其他财政收支情况审计结果的统计，从预算管理、支出、收入、“三公经费”及会议费管理、资产管理、政府采购以及其他等7方面对中央部门单位审计中的问题进行了分析和梳理，发现近年来中央行政事业单位常见的财务管理问题趋势、类型、特点。分析其背后發生的逻辑，具体为：从制度层面看，现有某些制度规定与实际情况脱节；在单位层面，单位整体管理水平有待提升，对制度规定的执行缺乏约束；在财务层面，财务部门自身职责定位不准确、财务人员把关不严。最后，本文提出了4项规范和完善行政事业单位财务管理的对策，包括：积极向主管部门及相关部门反映体制机制问题，争取理解和支持；以单位内部控制建设为契机，推动单位管理水平的提升；准确定位财务部门职能，积极参与单位管理；提升财务人员职业素养，克服惯性思维的影响等

【关键词】行政事业单位；财务管理；审计结果

随着中央反腐力度的加强，各行政事业单位对财务管理工作的重视程度不断加强。如何改善管理、避免重大财务问题的发生，成为各单位一项重要议题。

一、中央部门单位2014-2016年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果

本文对审计署公示的2014-2016年中央部门单位预算执行情况和其他财政收支情况审计结果中的21个中央部门或单位的审计结果进行了汇总。

本次的21个中央部门或单位既包括了财政资金数额较大的教育部、科技部、水利部、农业部、工业和信息化部、交通运输部、商务部等，也包括了社会关注程度较高的国家发改委、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、中国人民银行等，还有诸如国家民委、文化部等资金规模小、业务较为单一的部委。选取单位类型较为全面，其被披露的问题具有一定的代表性。为了更好地反映问题普遍程度，本文在进行统计时，对于审计结果中披露的问题，涉及几个单位，即统计为几次问题。

为便于反映问题，本文将审计署披露的问题分为七类，分别是预算管理、支出、收入、“三公经费”及会议费管理、资产管理、政府采购以及其他。这七类问题与行政事业单位内部控制中单位业务层面控制分类类似，又考虑了单位及审计重点关注的问题。2014—2016年审计署中央部门单位预算执行情况和其他财政收支情况审计结果详见下表。

二、行政事业单位财务管理存在的问题

通过上面的统计结果可以发现以下问题：

1.2014年—2016年中央部门或单位被审计发现的问题数量逐年下降

审计披露的问题数量逐年下降，其中：2014年披露问题807次（个），2015年披露问题390次（个），2015年比2014年下降51.67%；2016年披露问题334次（个），比2015年又有小幅下降。

2.审计披露的问题中，“三公经费”及会议费管理方面的问题最为常见，但已呈现下降态势

2014、2015年审计署披露“三公经费”及会议费管理方面的问题分别为166次（个）、118次（个），占当年所有披露问题的20.57%、30.26%。2016年大幅回落到62次（个），占当年所披露问题的18.56%，已略低于资产管理方面的问题。

在披露出来的问题中，超标准、超（无）计划（预算）、超范围开支、会议费不符合定点要求是最常见的问题，违反“三公经费”及会议费管理的一些与财务无直接关系的具体管理要求也比较常见。

3.资产管理、预算管理方面的问题比较常见，而且逐年上升

资产管理问题由2014年占当年披露问题的14.62%，上升到2016年的20.96%；预算管理问题由2014年占当年披露问题的9.42%，上升到2016年的17.07%。同时，这两类问题是逐年稳步上升的。

在资产管理方面，资产管理不善最常见，未按规定处置（含出租出借）资产及资产处置收入未缴库、资产未入账或少计资产也比较常见。在预算管理方面，预算编制中不规范、部分资金未按规定作为结余资金进行清理是主要的两种问题。

4.收支方面问题仍然是常见的问题，但与传统上认识中收支方面问题的地位已发生了根本性变化

在传统认识中，很多财务人员认为财务问题主要就是收支问题。但通过本次统计，我们发现在2014年支出方面的问题还是当年最主要的一类问题，占当年披露问题的26.02%，但至2016年已经下降到8.98%，几乎是当年最不常见的一类问题，而且2014-2016年是持续下降的。收入方面的问题一直维持在占当年披露问题的13%左右，没有太大变化。收支方面问题合计占2016年当年披露问题的23.05%，不足当年披露问题的四分之一。

在收入方面，往来款核算收入、违规收费或未经批准收入、少计收入最常见。在支出方面，支出支付及核算不规范最常见，挪用或未经批准调剂预算支出也较为常见，同时，违规发放个人费用也是近年来较为常见的问题。

三、行政事业单位财务管理存在问题的原因分析

本文认为可以从制度层面、单位层面和财务部门及财务人员层面来分析上述问题产生的原因。

1.从制度层面看，现有某些制度规定与实际情况脱节

（1）政策调整后对带来的问题缺乏系统的安排，致使涉及到的单位无法或不愿按新政策执行

行政事业单位国有资产处置出租出借收入缴库问题可以看作是这一情况的代表。虽然行政事业单位国有资产管理制度规定国有资产收益上缴后需要资金的情况处理，但规定表述原则性、实际操作性差。而且更重要的是行政单位资产出租出借收入可能解决的是一些财政未予明确的支出，如职工食堂、职工医药费，在正常基本支出预算定额中财政未予以安排。对于事业单位未区分单位性质、资产购置时的资金来源，将资产处置收入全部缴库，对于自收自支的事业单位来说，财政在资产购置时不提供资金，在处置时收钱，权责不对等。endprint

（2）制度制定本身对于我国国情估计不足

以会议定点管理为例，很多人遇到过这种情况：到政府采购定点酒店按政府采购价预定房间，但酒店答复无房的情况。原因主要是定点酒店数量不够、为争取政府采购定点资格酒店不顾成本压低报价。这是政策在制定时对供应商的应对估计不足。目前已将地方选定的定点酒店纳入定点范围，可以在一定程度上缓解会议定点的供需矛盾，但还需要在定价上找到更合适的方式。

（3）现有行政事业单位管理无法达到制度制定所要求的一些基础条件

以政府采购为例，本文相信政府采购制度本身是经过很多国家实践证明的好制度，实施有必要。对于出现的问题，更多的可能是我们现有的管理水平未达到政府采购制度基本要求，比如工作中的计划性、对于资产消耗的准确预计等。很多单位采购的计划意识差，很多东西等到实际需要使用时才考虑购买的问题，使财务部门面临要么现在同意违反政府采购规定购买，要么补办政府采购手续、让采购部门推迟很长时间购买。

2.在单位层面，单位整体管理水平有待提升，对制度规定的执行缺乏约束

（1）单位领导重视程度不够

虽然财务管理存在固有风险，即使管理好的单位也可能出现问题。但如果单位领导重视管理、重视财务工作，对于类似账外账等这类性质较为严重的问题一般不会出现，因为领导会在单位建立良好的机制，防止重大问题的发生。“三公经费”及会议费问题大幅下降可以从另一方面说明领导重视对解决问题的意义。

（2）部分职责分工不清晰

以资产管理为例，管理不善是最常见的问题，每年基本占当年披露资产管理问题的四分之一至三分之一，包括资产闲置浪费、资产被挪用、资产丢失、资产账实不符、账表不符、往来款不及时对账或清理、结余资金或投资或债权长期不清理、已损失资产未及时核销、出借资产到期未收回、资产一方面闲置一方面租用等。如果单位资产管理工作职责明确，责任落实到人，类似问题不会发生。

（3）部门之间沟通不顺畅、不充分

“三公经费”、会议费管理以及资产管理中的很多问题都和单位相关部门沟通协调不够有关，相关部门未将管理要求及时告知财务部门，财务部门未将审核中发现的问题及时反馈，造成问题越积越多。如“三公经费”及会议费管理中一些与财务无直接关系但违反具体管理要求的问题，包括：出国中未经批准使用因私护照、绕道、超期、收费（超标）、非从事外事工作人员距上次出国时间不满两年等；车辆运行中超编制（未经批准）配车、占用下属（相关）单位车辆等；会议中违规召开京外会议等；公务接待中违规安排宴请等，2014-2016年几乎占到当年披露“三公经费”及会议费管理问题三成至四成。再如，预算编制中不规范常见，主要是预算编报范围不完整（包括应列入预算编报范围而未列入的单位及资金）、预算编报不准确细化、虚报（重复申报）预算多申请财政资金、项目文本不完整、预算论证不充分、将不属于预算编制单位范围列入预算编制范围等，2014—2016年每年占当年披露這类问题一半左右。如果财务部门和业务部门及时沟通，将相关管理要求相互沟通清楚，这些问题有很多可以避免。

3.在财务层面，财务部门自身职责定位不准确、财务人员把关不严

（1）财务部门仅将自己定位于“记账先生”，没有参与管理的意识

财务部门只对财务收支如进行反映，而没有认识到财务部门作为单位掌握最多数据的部门，也是单位管理的最后一道“防线”，可以发现了解很多情况、揭示很多问题，而没有做好单位“把关人”，及时向领导、向相关兄弟单位反映情况，那么单位管理中问题不容易暴露出来，也就无法得到有效解决。

（2）财务人员对政策规定把握不准确、新制度跟进不及时、审核把关不严

如“三公经费”及会议费超标准、超范围、超计划问题，都与政策规定把握不准确、审核把关不严有关。“三公经费”及会议费支出均有严格国家支出标准，出国费、会议费还要求计划管理，同时，这些经费受单项预算控制，通过严格的审核可以避免很多问题。同时，财务人员对新制度重视不够也容易出现问题。如结余资金清理上报作为一项近年来的新工作，有的单位没有及时将结余资金统筹，而被作为问题。

四、规范、完善行政事业单位财务管理的对策

通过上面的统计分析，我们可以发现目前审计署披露的问题绝不仅仅是单纯的财务收支问题，管理问题越来越成为关注的重点。因此，规范、完善行政事业单位财务管理，不能仅仅站在财务工作的层面，要从几个方面共同努力。

1.积极向主管部门及相关部门反映体制机制问题，争取理解和支持

对于体制机制性问题，作为一个单位可能无法改变政策，但如果有关单位都能在发现问题的时候，积极向主管部门及相关部门反映实际情况，那么有关部门可能会在实际情况无法快速调整的情况下，在现有制度的框架下给开一定的“口子”；即使反映了情况后也不能改变政策，也可以在我们违反政策的时候，争取有关部门在处理问题中考虑单位的实际情况。

2.以单位内部控制建设为契机，推动单位管理水平的提升

对于单位层面问题，建议以单位内部控制建设为契机，建立健全各项制度和办法，明确职责分工，使部门间的沟通协调形成制度、按流程进行。单位管理规范后，就会让很多问题失去了存在的土壤。在这一过程中，财务人员一方面要经常向领导汇报，让领导及时准确的了解有关政策规定，争取领导对财务工作的理解和支持，推动内部控制工作的开展；另一方面要主动和单位其它部门沟通情况，共同解决问题。

3.准确定位财务部门职能，积极参与单位管理

财务部门要习惯站在整个单位的角度考虑问题，将财务部门在单位管理中的作用发挥出来。财务部门要将工作前移，在事情发生前多提建议和意见，避免在事情发生后处于被动局面。

4.提升财务人员职业素养，克服惯性思维的影响

财务工作涉及的政策规定多、更新快，财务工作需要经验，但又不能光凭经验，经验可能不完全适用。因此，财务人员在不断学习，加强自身职业素养。同时，要多方面了解各类管理规定，才能适应财务工作需要。

参考文献：

[1]审计署 中央预算单位2016年度预算执行等情况审计结果（http：//www.audit.gov.cn/n5/n25/c96987/content.html） .

[2]审计署 中央部门单位2015年度预算执行等情况审计结果（http：//www.audit.gov.cn/n5/n25/c84845/content.html）.

[3]审计署 中央部门单位2014年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果 （http：//www.audit.gov.cn/n5/n25/c67488/content.html）.endprint