我国特困人员供养法律制度历史演进及制度展望

高 瑾

我国特困人员供养法律制度历史演进及制度展望

高 瑾

为城乡“三无”特困人员提供救助是我国政府社会救助工作的重要内容。特困人员供养制度作为我国特有的社会救助制度，通过为城乡特困群体提供基本生活救助，以谋求其生存权的实现。但诸如立法层级、城乡统筹规制、制度衔接、社会参与机制、供养服务机构保障等问题的存在，阻碍了特困群体最低生活需求的实现。唯有重构制度体系，以制度供给的不断完善调整回应现实需求，明确特困人员权利保障的必然性，进一步强化政府责任，针对性的为陷入生存困境的特困人员提供规范化、制度化的保障。

特困人员供养制度；“三无”人员；“五保”供养；制度衔接

特困人员供养制度是我国特有的社会救助制度，与最低生活保障制度共同构成对困难人群的基本生活救助，满足其基本生存权利实现的目标。特困人员供养制度关注城乡“三无”孤老残幼等特殊社会成员的特殊需要，①依据《社会救助暂行办法》第14条规定，“三无”是指无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人。为这些最脆弱、最困难的人员提供基本生活、医疗、照料服务等“兜底”保障。将所有符合条件的特困人员纳入救助供养范围，这既是社会公平正义的重要体现，也是共享发展成果理念的根本要求。

一、我国特困人员供养制度的历史演进

作为具有悠久历史的文明古国，我国一直就有“敬老养老、扶残助孤的历史传统，远可追溯到夏、商两代‘养老恤民之说’，近可见证明清时期建立的起居养院、养济院、育婴堂等设施。历代遵循‘老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独、废疾者皆有所养’和‘老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼’的儒家思想，都采取过一些办法和措施对社会孤老残幼进行帮助。”②杜开宗：《统筹城乡均衡发展 努力提高五保供养水平》，《中国民政》2009年第7期。“特困人员”作为一个法律概念始见于2014年《社会救助暂行办法》，包括城乡无依无靠无劳动能力的“三无”孤老残幼人员。为“三无”孤老残幼人员提供救助一直是我国政府社会救助工作的重要内容，但却并未建立起专门统一的供养制度。

建国初期，由于频发的自然灾害和旧中国所遗留下的诸多问题，城乡出现了大量失业人口、游民、灾民以及无依无靠的孤老残幼人员。为恢复国民经济、安定社会秩序、解决人们基本生存问题，政府制定各种针对性救济政策，使大多数困难人群的吃饭、治病、安家、就业等问题获得了切实可靠的保障，摆脱了生存危机。而城乡无依无靠的孤老残幼由于缺乏劳动能力、没有生活来源，成为这一时期社会救助的主要对象。20世纪50年代后期，随着计划经济体制的确立，城乡二元体制的形成，对“三无”孤老残幼救助也分别从城市“三无”人员供养和农村五保供养两条路径展开。

在城市中，尽管国家财政十分紧张，仍对这些自救能力极弱的“三无”孤老残幼人员实施常规性的救济和福利服务。他们的社会福利和救助由国家包办，通过接管改造旧有的救济机构、增建新的福利设施和机构，收容安置城市“三无”人员，逐步形成了以“三无”孤老残幼为对象的救济和福利院供养制度。但受资金的限制，救济性福利机构不仅规模数量小，服务救助水平也不足，只能满足“三无”人员最低水平的社会保障。上世纪80年代以来，城市“三无”孤老残幼人员成为定期定量救济对象，除此之外，随着我国社会福利慈善不断发展，国家针对老年人、残疾人、未成年人等特殊人群先后制定了一些法律法规和政策，①如2013年修订的《老年人权益保护法》、国务院颁布的《关于加快养老服务业的若干意见》、2016年民政部等下发的《养老服务体系建设中央补助激励支持实施办法》、2008年修订的《残疾人保障法》、国务院颁布的《关于促进残疾人事业发展的意见》、2015年国务院颁布的《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》、2010年国务院办公厅颁布的《关于加强孤儿保障工作的意见》等。其中虽然有涉及“三无”人员供养的内容，但由于缺乏对城市“三无”孤老残幼人员的专门制度设计，其保障的针对性并不突出。1999年国务院出台《城市居民最低生活保障条例》，将“三无”人员纳入其中，给予全额的最低生活保障待遇。总的来看，这种“社会救助与社会福利的交叉扶助，由于未设专门规定，无法切实有效的满足城市‘三无’人员供养工作的要求。”②参见俞德鹏等：《社会救助专项立法研究》，中国社会科学出版社2014年版，第99页。

在农村，我国建立起农村五保供养制度对特定困难群众的生活予以保障。按照经费来源，制度发展主要经过几个阶段：

（一）农村集体经济负担供养经费阶段

上世纪50年中期，我国农村随着农业合作化运动开展走上集体化道路，农村“三无”孤老残幼主要依靠农村集体经济予以保障。1956年1月，在中共中央发布的《1956到1967年全国农业发展纲要（草案）》（也称《农业发展纲要四十条》，该纲要1960年由全国人大审议通过并公布）中提出在农村“实行‘五保’”，并要求“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹划，指定生产队或者生产小组在生产上给以适当的安排，使他们能够参加力能胜任的劳动；在生活上给以适当的照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使他们的生养死葬都有指靠”，这是我国第一次使用“五保”概念的官方文件。同年6月，全国人大通过公布的《高级农业生产合作社示范章程》第53条也明确，农业生产合作社对“缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、没有生活依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员”，要保证他们的吃、穿、柴火的供应、受教育（年幼者）和死后安葬（年老者）。又在第14条中规定，农业合作社要对这些完全丧失劳动能力的社员用公益金维持他们的生活。这两份文件确定了“五保”的规范性内涵，以吃、穿、烧、教育及安葬五个方面保障为内容的农村“五保”供养制度初步形成，并逐步成为我国农村社会保障体系中的重要组成部分，而享受这五项保障的对象被称为“五保户”。1958年《关于人民公社若干问题的决议》中提出“要办好敬老院，为那些无子女依靠的老年人（“五保户”）提供一个较好的生活场所”，这为各地修建敬老院，集中供养五保老人提供了依据。此后，1962年通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》要求“生产队对于生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员”，用集体提留的公益金给予供给或补助。这一时期“尽管没有独立的政策文本，但关于农村集体经济组织建设的政策法令组成了五保供养制度的基本框架，确定了五保供养的对象和基本内容。”①韩鹏云：《历史制度主义视域的农村五保供养制度变迁研究》，《西北农林科技大学学报(社会科学版）》2015年第1期。

（二）以“村提留、乡统筹”为经费来源阶段

上世纪70年代末80年代初，在农村开始推行以家庭承包制为主的农村集体经济体制改革，人民公社制逐步瓦解，农村集体经济被家庭承包责任制替代。集体经济组织的分解削弱了其经济实力，而相应的制度保障却没有及时跟上，“五保”供养的经费来源出现问题，直接影响“五保”对象的基本生活水平。为解决农村特困群体供养经费，保障五保对象生活，1985年中共中央、国务院发布《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，明确提出供养五保户的费用，原则上应当以税收或其他法定的收费办法来解决。在这一制度建立之前，实行收取公共事业统筹费的办法解决。1991年，国务院又在颁布的《农民承担费用和劳务管理条例》中规定，村提留中的公益金或乡统筹费可以用于五保供养。为了健全农村的社会保障制度，规范农村五保供养工作，1994年1月，国务院以行政法规的形式颁布了《农村五保供养工作条例》，对包括供养对象、内容、形式、财产处理及监督管理等做出了规定，强调“五保”供养实行集中供养或分散供养，“供养所需经费和实物，应当从村提留或者乡统筹费中列支”。至此，农村“五保”供养工作开始走向法制化管理的轨道。同时，民政部门也对敬老院集中供养进行规范，逐步完善推进农村敬老院的建设管理和供养服务。②1997年民政部颁布的《农村敬老院管理暂行办法》，对敬老院集中供养作出了规定。

（三）国家财政供养阶段

随着农村经济体制改革的逐步深化和发展，为进一步减轻农民负担，规范农村的分配制度，保障农民利益，从1998年开始试点到2002年全面推开的农村税费制改革，取消了村提留或乡统筹经费的模式，“五保供养经费改由税收和财政转移中支出，但未建‘五保供养专项资金’，而是与村干部工资和办公费用捆绑支付，”③李运华、魏毅娜：《五保供养制度的历史演进历程、属性梳理与出路设想》，《西北大学学报（哲学社会科学版）》2016年第6期。导致资金落实出现问题，农村五保供养制度面临新的困境。2004年我国开始减免农业税，为规范五保供养资金的来源，民政部等三部委联合发布了《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》，要求加强资金管理，确保五保供养资金落实，强调了县乡财政转移支付的责任。明确免征、减征农业税及其附加后，五保供养资金列入县乡财政预算，各地要确保五保供养资金的落实，不得截留、挪用。2006年1月，《农业税条例》废止，从农业税附加收入列支的五保供养资金随农业税的全面取消而取消，五保供养制度需要对应调整。同年3月，新的《农村五保供养工作条例》（以下称《条例》）开始实施，将五保供养纳入公共财政的渠道，明确农村五保供养资金列入地方人民政府财政预算，中央财政对财政困难地区在资金上给予适当补助，并从供养对象、供养标准、供养形式、监督管理和法律责任等方面规范五保供养工作。《条例》实现了农村五保供养由集体福利性质的农民互助互济向政府财政保障的社会救助的重大转变。为规范完善农村五保供养服务机构建设管理工作，民政部在2006年7月下发《关于农村五保供养服务机构建设的指导意见》之后，又在2010年10月公布《农村五保供养服务机构管理办法》，对农村五保供养服务机构的建设、管理以及供养服务能力和水平的提高作出规定。同时，我国还不断探索特困人员供养服务机构的改革，寻找解决诸如供养机构供养能力不足与床位空置现象并存、社会力量参与等问题的可行办法，为有效保障特困人员基本生活出台了一些相关文件。①参见2013年9月国务院颁布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》，2015年7月民政部办公厅颁布的《关于在全国开展农村特困人员供养服务机构社会化改革试点工作的通知》。

2014年国务院《社会救助暂行办法》（以下称《暂行办法》）正式出台，将传统的农村五保供养制度与城市“三无”人员保障制度统一为特困人员供养制度，为统筹规范城乡“五保”供养制度，促进社会公平提供了基本法律依据。但《暂行办法》规定过于原则简单，如何切实整合城乡“五保”救助制度，实现政策的有效衔接，健全城乡“五保”救助工作机制以及规范管理服务等成为特困人员供养制度构建的重点。为回应问题，2016年2月国务院发布《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（以下称《意见》），对特困人员救助供养的目标、基本原则、制度内容及保障措施提出具体要求；同年10月民政部正式发布《特困人员认定办法》（以下称《认定办法》），重点对特困人员认定条件、认定程序、特困人员生活自理能力评估标准做出了具体规定，增加了制度的可操作性，这成为特困人员救助供养制度体系中的一个亮点。

二、我国特困人员供养制度实施现状和存在问题

特困人员供养制度与最低生活保障制度共同构成我国社会救助制度体系中最基本、最重要的生活救助制度，为最困难、最脆弱的群体提供基本生活保障，以谋求城乡“三无”人员生存权的实现。从上世纪五十年代开始，我国分别在城市和农村建立起城市“三无”人员供养制度以及农村“五保”供养制度，维护特困人群最低的生活水平。1997年，城市最低生活保障制度全面建立，将城市“三无”人员纳入城市低保保障范围；而在农村，则依照1994年颁布、2006年修订的《农村五保供养工作条例》对农村特困人员进行保障。为规范整合制度，统筹城乡供养机制，2014年《社会救助暂行办法》将农村五保供养制度和城市“三无”人员供养制度合并为特困人员供养制度。我国特困供养制度从差异到统一，从分散到合并，逐步实现保障特困人员基本生存权的目标。

（一）制度实施现状及分析① 这部分内容主要以农村五保供养的相关数据来做现状评析。因为考虑到城市“三无”人员一直都在城市低保内统计，通过全额享受城市低保来维持基本生活，直到2011年民政部才对城市“三无”救济做简单统计，诸如单独供养标准等数据缺乏，加之规模占特困人员比例很小，在分析中就不予涉及。

1.特困人员保障规模基本稳定，但集中供养比例较低

从表1的数据可见，2006年《条例》颁布之后，我国官方开始对困难人员保障规模进行单独统计。农村五保供养的规模从2004年到2006年人数从228.7万涨到503.3万，涨幅达到120%；此后就一直小幅上涨，2010年达到556.3万之后，开始稳步回落到2016年的496.9万，稳定在500万左右，初步实现了应保尽保。其中，“在‘集中供养’和‘分散供养’之间有一个此消彼长的过程”，②王秀杰：《托定性民生保障研究》，中国社会出版社2015年版，第171页。前者从138万增长到162.3万，后者则从393.3万下降到354.4万。可见，尽管集中供养近年有所增长，但由于受传统观念和财政经费不足等因素影响，集中供养比例一直不高，“集中供养率不足1/3”无法有效实现制度设计初衷。③参见王思北、吴晶、高皓亮：《500多万群众受益国家特困人员救助供养制度》，《中国青年报》2016年2月18日。

表1 2004-2016特困人员供养制度保障规模

2.特困人员供养水平不断提高，但财政资金投入不足

为保障农村五保供养的资金来源，维护特困群体的基本生活，2006年《条例》将农村五保供养纳入了公共财政的保障范围，明确了国家在特困人员保障中的责任。这之后各级财政不断加大对特困人员供养资金的投入，从2008年的70.93亿元提高到2016年的228.9亿元，增长了223%。伴随财政资金投入的不断增加，农村五保供养的标准也同时提高。供养标准是特困人员享受救助的最低水平线，关系到他们的生存权利，按照规定，要根据“不得低于当地村民的平均生活水平”的原则来确定我国农村五保供养的标准，并应适时进行调整。从表2可见，截止2015年底，全国平均供养水平由2007年集中供养年人均标准从1953元增加到2015年的6025元，而分散供养年人均标准从1432元增加到4490元，二者同步上升，提高幅度分别为208.5%和213.6%。可见农村五保供养水平在不断提高，供养标准尤其是集中供养的标准基本能够满足农村特困人员的最低生活实现，①按2015年全国农村居民人均可支配收入11422元来看，我国集中供养和分散供养分别占到全国农村居民人均可支配收入的53%和39%。“按照欧盟的规定，社会救助标准应该在社会平均收入的50%-60%，美国这一数字也在33%上下。”参见王秀杰：《托定性民生保障研究》，中国社会出版社2015年版，第192页。但总体来看，资金投入明显不足。以201 5年为例，各级财政对困难人员供养的支持只占到全国各级财政投入的0.12%。②数据依据国家统计局数据计算得来。

表2 特困人员供养制度（农村五保供养）供养标准和财政投入

3.特困人员供养条件虽明显改善，但供养服务比较薄弱

为改善特困人员供养条件，我国从2006年就开始在全国范围内实施农村供养服务设施建设的“霞光计划”，并投入资金支持地方新建、改建和扩建供养服务机构，改善供养服务条件。“全国3万多个乡镇已基本实现每个乡镇自建（或几个乡镇共建）有一个特困老人供养机构、每地（市）建有一个特困儿童供养机构和重症残疾人供养机构。截至2014年底，全国有面向供养老人和残疾人的床位数3934390张、面向收留儿童的床位数102174张，拥有服务人员260余万”。③王思北、吴晶、高皓亮：《500多万群众受益国家特困人员救助供养制度》，《中国青年报》2016年2月18日。同时，为推进供养服务机构管理制度化、规范化，不断提高供养服务水平，民政部先后出台规定，建立起农村五保供养机构的等级评定制度。④参见王治坤：《中国社会救助发展报告2013》，中国社会出版社2015年版，第60页。通过这些努力，我国特困人员基本生活得到保障。但由于受制于供养服务机构的经费和服务能力，加之缺乏专业的服务护理人员，特困人员供养服务比较薄弱，尤其对丧失生活自理能力的生活照料护理上还存在明显的不足。

（二）我国特困人员供养制度存在的问题

以农村五保供养为重要内容的特困人员供养制度是我国社会救助体系中一项传统的救助项目，是以解决城乡“三无”特困人群的生存困境为目标，对特困人员不问贫困原因提供生存权保障。作为我国建立时间最早、制度规范化最早以及制度发展连续性最好的社会救助制度，特困人员供养制度在多年的演变过程中，不断调整、拓补制度内容，逐步形成了由国家立法保障特殊困难人员基本生活的制度体系。但从制度本身和运行状况来看，以城市“三无”人员救助和农村五保供养构成的特困人员供养制度，在立法层级、城乡统筹规制、制度衔接、社会参与机制、供养服务机构保障等方面仍有许多问题没有解决，制度供给的欠缺加大了制度的执行力度，阻碍了特困群体最低生活需求的实现。

1.特困人员供养城乡统一机制不健全，制度立法层次偏低

我国特困人员供养制度从建立之初，就在城乡二元化的社会格局中各自运作，城乡分割的特征明显。特困人员保障核心理念是要为社会中最困苦、最脆弱的群体提供生存救助，且这种救助不应该受到户籍性质、社会地位、性别等任何因素的影响。但从我国的制度构建来看，城市“三无”人员的基本生存保护直接纳入城市最低生活保障救助，全额享受城市居民最低生活保障待遇，并没有专门的法律法规或全国统一的政策性规定予以规制，制度呈现地方政策“碎片化”的特点；而在农村却有专门针对“三无”人员的五保供养规定，提供内容比较丰富和规范的救助保障，农村“三无”人员则按照“不低于当地村民平均生活”的标准享受供养待遇。由于城市特困人员供养立法的缺失，制度执行随意性大，约束力有限，相较于农村五保供养，“城市地区的特困人员无法得到与五保对象内容相同、水平相当的保障”。①李运华、魏毅娜：《五保供养制度的历史演进历程、属性梳理与出路设想》，《西北大学学报（哲学社会科学版）》2016年第6期。2014年《社会救助暂行办法》（下称《暂行办法》）构建了基本的城乡救助制度框架，专章对城乡特困人员供养统一规制，但规定简单、原则，加之传统城乡二元体制的影响，在具体制度构建和运行中，“城乡二元化的社会救助格局并未根本性改变，社会救助制度难以完整地承载其本应实现的公平价值，使得城乡居民的社会救助权不能获得平等的保护”，②蒋悟真、杨博文：《我国社会救助城乡一体化保障机制探究》，《江西财经大学学报》2016年第5期。城乡特困供养工作发展不平衡。

另外，目前专门针对特困人员的法律规定很少，仅有2006年国务院通过的《五保供养工作条例》（以下简称《条例》），《城市居民最低生活保障条例》第8条虽涉及城市“三无”人员救助，但内容简单，针对性不强。除此之外就是一些部门规章和政策性的文件，再就是各个地方的条例、办法、规定等等，立法层次都比较低，规范性差。由于缺少统一、高位阶的制度规范，地区间、城乡间发展不平衡造成标准制定的差异明显，无法为特困人员提供有效、稳定的生存保障。

2.特困人员供养资金保障机制不够健全，资金来源渠道有限

足够的资金是实现对特困人员供养“托底”保障的重要前提。按照2006年《条例》规定，五保供养资金完全由地方财政负担，中央财政对困难地区财政给予适当补助。这一规定强化了特困人员供养中的政府责任，但问责机制的缺乏以及地区间政府财政能力的区别，各级财政对困难人员供养的资金投入明显不足，2015年，各级财政对困难人员供养的支持只占到全国各级财政总投入的0.12%。③参见民政部网站数据。近几年，我国特困供养人数不断增加、供养服务机构资金需求缺口加大，而供养资金拨付是“中央财政以捆绑方式对乡村总体的转移支付，并非是针对特困人员的专项资金，因此各地在资金转移支付时具有随意性，挪作他用或以其他名义侵占的现象时有发生”，④俞德鹏等：《社会救助专项立法研究》，中国社会科学出版社2014年版，第104页。加之又缺乏其他稳定的资金来源，本就有限的资金规模越发显得力不从心。为强化资金保障，针对供养资金渠道不通畅的问题，2016年国务院《意见》对特困供养服务机构运转费用、特困人员救助供养所需资金提出要求，在明确各级财政责任的同时，强调中央财政的适当补助，并重点向特困人员救助供养任务重、财政困难、工作成效突出的地区倾斜。但仍未彻底解决特困人员供养资金的问题，①2016年全国各级财政资金对特困人员供养投入为228.9亿元，较之2015年增长幅度不大。而对中央财政补贴的适当比例为何，地方财政主要负担规定的合理性等问题仍没有回应。

3.特困人员供养标准规定简单，制度效率不高

特困人员供养标准决定特困人员最低生活水准的保障。2006年《条例》规定：五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并要随着当地村民平均生活水平的提高适时进行调整。但对于“当地村民的平均生活水平”并未做出可供参考的具体操作标准，是应以当地居民“平均的消费支出”水平还是“人均可支配收入”水平作为标准，由于没有统一的要求，各地往往根据自身的财政状况来理解确定和调整标准，可操作空间的加大，使得标准差异明显。以陕西为例，其农村特困供养标准（集中和分散）分别为北京标准的44.9%和41.7%；而标准最低的贵州省仅为北京标准的30.1%和21%（见表3）。另外按照规定，我国特困供养分为集中供养和分散供养，由供养对象自行选择，适用不同且差距较大的供养标准（见表2）。在目前我国供养服务机构供养能力有限、照护供养职能缺失的前提下，生活只要能够自理或大部分能够自理的供养对象都会选择分散供养，造成机构集中供养的比例一直不高，从资源配置的角度来讲，供养制度的效率比较低下。

表3 2016年第四季度全国各地农村特困供养标准

4.特困人员供养制度与其他制度之间缺乏有效衔接机制

特困人员供养制度是我国社会救助体系中的重要组成部分，实现特困人员供养制度与其他社会救助制度的有效衔接是提高整体社会保障制度效率的关键环节。我国社会保障制度在社会经济不断发展中逐步建立，“具有应急性强、分群体设置、因地域定标等特点，造成制度严重的‘碎片化’。但制度碎片化本身带来的差别，造成制度区隔，同时限制转移和接续，应对人口流动能力差，必然对民生保障的可持续性带来严重影响”。①参见王秀杰：《托定性民生保障研究》，中国社会出版社2015年版，第413页。从我国《条例》和《意见》的规定来看，我国特困人员供养制度是一项综合性的救助制度，特困人员救助供养内容丰富，包括提供基本生活条件、对生活不能自理的给予照料、提供医疗治疗、办理丧葬事宜，除此之外，对符合标准或就学阶段的特困人员提供住房救助、教育救助等。这些制度内容与我国现行的最低生活保障制度、养老保险制度、医疗保险制度、医疗救助制度、义务教育制度等社会保障制度在保障范围和制度功能上多有重叠和冲突，保障对象上也有交叉。但由于我国尚未形成有效的制度衔接机制，“多样化的制度给保障对象提供了多种选择，功能重叠的不同制度会导致制度主体的投机行为，在制度供给充分的情况下取收益最大项目几乎会成为必然选择”，②吴连霞：《“五保”供养制度的退出路径和策略选择》，《经济纵横》2014年第8期。无法切实发挥特困人员供养制度的作用。

5.特困人员供养服务管理不规范，社会力量参与度低

为特困人员提供经济保障和供养服务保障是特困供养制度的两个基本环节。为推进特困人员集中供养能力和供养机构管理服务水平的不断提高，2011年国务院颁布了《农村五保供养管理办法》（以下称《管理办法》），将加强供养服务机构的建设和管理提到制度层面。但《管理办法》规定比较简单，规范主体有限，对供养服务能力建设缺乏明确要求，造成供养服务机构快速发展、供养条件不断改善的同时，供养服务能力建设却严重滞后，管理服务不规范，“特别是丧失生活自理能力的生活照料护理上还存在明显的薄弱环节”，③《民政部解读特困人员供养〈意见〉发布会》，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/xwfbh/mzb/Document/1472705/1472705.htm，国务院新闻办公室网，2016年9月27日访问。制约了特困人员供养制度的全面发展。尽管2014年《暂行办法》以财政补贴、税收优惠、费用减免等方式鼓励社会力量参与社会救助，但过于原则、概括的规定，无法为社会力量的参与提供切实有效的激励和保障。

三、我国特困人员供养制度展望

我国特困人员供养制度是对城乡“三无”人员供养制度理性思考的结果，《暂行办法》将其作为基本生活救助项目，为社会成员中生存能力最差、保障需求最高的人群提供规范的供养规则。在特困人员供养制度发展中，制度供给不断回应现实需求，从被动供养到主动供养的制度设计转变，强化了政府责任，明确特困人员权利保障的必然性。随着社会、经济发展步伐的加快，人们权利意识的加强，在公平、公正的制度理念下，为陷入生存困境的特困人员提供规范化、制度化的保障，正是制度不断完善调整的题中之意。

（一）提高立法层次，统筹城乡特困人员供养制度

特困人员供养制度基本功能就是让生活在最低生存线以下的最贫困、最脆弱的社会成员获得基本生活条件，实现生存权利。不断加强和完善制度供给，是特困人员克服困难、持续稳定的获得制度保障的重要前提。作为基本公共服务的特困人员供养制度，无论在制度支持力度、管理体制还是保障范围和标准等方面的城乡不均等现象，与权利的平等保障理念相违背，因此，“破除地域、身份差别所附着在公平分配上的利益藩篱不仅是一个观念问题更是一个制度问题”。①李寿荣、李鸿雁：《城乡居民最低生活保障制度的公平研究》，《北京科技大学学报（社会科学版）》2014年第5期。目前，我国特困人员供养制度从城乡各自运行开始逐步向城乡一体化方向发展。《暂行办法》为保障城乡社会成员享有公平统一的社会救助权，将城乡“三无”特困人员供养制度纳入社会救助体系，对城乡特困人员实行平等的社会保护。与此同时，户籍制度改革也加快推动了这个进程，而2016年《意见》和《特困人员认定办法》的出台，为特困人员制度城乡立法一体化奠定了规范基础。为更加有效的保障特困人员生存权利的实现，消除立法层次低、政策规定混杂不一等问题，从法律层面统筹规范特困人员供养，以法的权威性、强制性确保制度全面执行，进行特困人员供养统一立法势在必行。因此，在现有制度基础上，可由全国人大或全国人大常委会制定《特困人员供养法》，对特困人员供养的基本原则、供养对象、申请程序、供养内容、供养标准和形式、资金来源、供养服务机构管理等内容进行规定。另外，为保证制度的城乡统筹实施，还需要及时做好各项配套法规和政策的制定与落实，逐步构建起以《特困人员供养法》为核心的特困人员供养制度体系。

（二）健全特困人员资金保障机制，优化融资渠道

特困人员供养制度是我国的一项社会救助制度，救助资金的充足与否决定着制度是否能够长久有效的供应。“国际‘社会保护’底限的经验表明：为全体国民提供基本社会保护是国际社会的一贯倡导的理念，也是世界各国政府的基本职责”，②王秀杰：《托定性民生保障研究》，中国社会出版社2015年版，第17页。政府无论在资金的保障还是制度的管理上，都必然成为特困人员供养的责任主体。如美国、英国、日本等发达国家，对特困人员的供养资金大都由政府负担。例如，按照日本立法规定，生活救助的资金由中央和地方共同承担，其中中央承担75%左右的社会救助资金；而英国救助资金也主要由政府拨款，用政府预算进行救助资金的安排。①参见李家喻：《社会救助制度的国际比较研究—以英美德日等国家为例》，《2015年第四届中国社会救助研讨会—当代水救助制度：机遇与挑战》参会论文，第6页。在我国，各基层政府主要负责资金投入，在地方政府并无独立财政收入来源的前提下，承担过多的公共服务的责任，基层政府财政压力必然很大。为避免“贫困人群集中的地方政府无力提供基本的公共服务，或是基本服务提供的地方性差异较大”，②顾昕、降薇：《税费改革与农村五保户供养融资体系的制度化》，《江苏社会科学》2004年第3期。应明确由中央政府承担特困供养资金的主要责任，改中央财政的适当补助为特困供养专项资金安排，实行专项转移支付，③为避免中央财政补助资金捆绑方式转移支付带来的问题，“据民政部副部长宫蒲光介绍，目前财政部已就特困人员救助供养补助资金做出安排，2016年起，中央财政将特困人员救助供养补助资金纳入困难群众基本生活救助补助资金，实行专项转移支付。”参见吴为：《民政部：中央财政已安排特困救助供养资金》，http://www.bjnews.com.cn/news/2016/02/23/394867.html，新京报网，2016年10月20日访问。专款专用，逐年加大对特困供养资金的投入比例，确保制度的持续有效。

另外，除继续发行公益福利彩票，加大彩票公益金的投入之外，还应优化筹资渠道，鼓励社会捐款。在社会救助制度比较完善的西方国家，在政府拨款之外，还将社会捐助作为救助资金的有效来源。例如，“德国就非常重视采用税收等优惠政策来鼓励社会资源的参与，使之成为政府救助的有效补充”。④同注①。我国2006年《条例》规定，鼓励社会组织和个人为五保供养提供捐助或服务，后在《暂行办法》和《意见》中都有类似的表达。2016年颁布的《慈善法》，为规范社会捐助在内的慈善活动提供了法律依据。通过社会捐助，可以增加特困供养资金的来源，弥补特困供养资金的不足。

（三）细化特困人员供养标准，提高制度保障水平

为实现精准扶贫的理念，提高制度的精确性，调整细化特困人员供养标准制定规则，以适应不同的特困人员的供养服务需求。2016年国务院《意见》，改变了救助供养标准“不低于当地村民的平均生活水平”的模糊定位，从“基本生活标准”和“照料护理标准”两个方面分别对特困供养标准做出要求，分类制定救助供养标准。提出“基本生活标准”应当满足基本生活所需的费用，而“照料护理标准”需按照生活自理能力和服务需求分类制定。这一规定强调特困供养中的“照护”职能，细化特困救助标准，针对特困人员不同的需求制定不同的标准，以满足不同供养服务需求。为保障制度的可操作性，2016年《特困人员认定办法》还细化了生活自理能力的认定标准，为照顾护理标准确定提供了依据。但对于“基本生活所需费用”具体应如何确定却无据可循。按规定，具体制定权授权给地方政府，那将有可能出现在地方利益考量下的标准制定偏低且调整的不及时，特困人员供养的长期保障能力无法实现。对此，可“统筹考虑城乡居民收入水平、平均生活费用支出、财政支出能力等客观指标”，⑤王秀杰：《托定性民生保障研究》，中国社会出版社2015年版，第27页。由中央政府制定基本生活所需费用的基准线，按照全国居民人均消费支出的一定比例分东、中、西部分别确定，并要求随经济发展变化按年度调整，建立特困供养标准科学增长机制。

另外，《意见》对救助供养方式做出更为具体的规定，按照自理能力的差异分别提供集中供养和分散供养服务，并对两种供养方式做出不同要求，体现了特困供养的精准性和差异性，针对性也更强。供养方式的细化规定给受助者提供了更多的选择，也对供养服务机构能力水平的提高提出了新的要求。因此，一方面，加大对供养服务机构的资金投入，提升供养能力，确保丧失生活自理能力的对象集中供养需求的满足；另一方面，“通过改扩建或置换等方式整合和利用现有的特困供养服务资源，探索公办供养服务机构转换经营机制”，①王秀杰：《托定性民生保障研究》，中国社会出版社2015年版，第27页。进一步推动特困供养服务机构的转型升级，提高服务管理水平。这些将成为我国特困人员供养制度发展的新方向。

（四）特困人员供养制度和其他制度之间有效衔接机制初步形成

“制度衔接主要是解决不同制度间的断档、断点问题……，旨在使民生保障在城乡之间、职业之间能够实现有效对接”。②同注①，第414页。我国的社会保障是由多个制度构成的多层次的制度体系，如何在即发挥各独立制度的作用，又形成制度之间在内容和水平上的互补，是制度衔接的关键所在。作为我国民生保障制度之一的特困人员供养制度，难以和其他制度形成有效衔接的原因主要是，特困人员多元的制度需求在有限制度资源碎片化的供应中难以得到满足，而制度设计规则的对象、功能定位等的相似性，又容易造成重复救助，浪费资源。因此，为实现“精准救助”，避免待遇享受的重复以及减少“投机”，《意见》根据不同制度的性质和功能目标，对特困人员供养制度与其他制度的有效衔接机制提出了明确要求，制度衔接机制初步形成。首先，普惠性制度之间的衔接。《意见》明确了普惠性的政策待遇同等享受。特困人员只要符合城乡居民基本养老保险、基本医疗保险等社会保险和高龄津贴的待遇享受条件，就可在享受特困人员供养待遇时同时享受这些待遇。其次，同质社会救助制度的衔接。最低生活保障制度和特困人员供养制度都属于基本生活保障制度，都为社会困难人群提供最基本的生存保障。这两个制度在目标和性质上基本相同，因此，享受特困人员救助供养的不再适用最低生活保障制度。再次，以儿童优先和待遇就高原则对孤儿保障制度和特困人员供养制度进行衔接。规定纳入孤儿基本生活保障制度的，不再享受特困人员救助供养政策。因为从“目前实际情况来看，孤儿的基本生活保障水平要高于特困人员救助供养水平，因为孤儿基本生活保障现在规定的是散居的不低于600元/月，集中的不低于1000元/月，实际各地执行的都高于这个标准，体现了儿童优先和就高的原则”。③《民政部解读特困人员供养〈意见〉发布会》，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/xwfbh/mzb/Document/1472705/1472705.htm，国务院新闻办公室网，2016年9月27日访问。最后，与残疾人福利保障制度的衔接。鉴于我国专门对困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴做出了规定，为避免待遇享受的重复，《意见》要求纳入特困人员救助供养范围的残疾人，不再享受困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴。这些制度政策的“组合拳”为制度有效衔接提供了参考依据，为制度执行设定了比较清晰的边界，有利于制度功能作用的全面发挥，协同保障特困人员的基本生活。

（五）规范特困人员供养服务管理，促进社会力量参与

提高特困人员供养服务水平，满足他们的服务保障需求，解决供养服务能力建设滞后，集中供养率低下的问题，关键需要规范特困供养服务管理机制，创新服务管理模式。上面我们就提到，特困人员供养有分散供养和集中供养两种形式，为规范特困供养服务管理，《意见》规定要根据特困人员生活自理能力和服务需求分类制定照料护理标准，对分散供养的人员，提供日常看护、生活照料、住院陪护等多种日常照料服务；对集中供养的人员，安排在供养服务机构。制度上对供养服务管理的要求，对供养服务人员和机构提出更高的要求。除了规范服务管理制度，鼓励社会力量参与成为制度完善的必要之选。

《意见》为社会参与提供了多种方式和途径，包括社会组织、社会工作服务机构等参与供养救助、政府和社会资本合作支持机构建设、政府购买服务提升救助供养的专业化个性化等。为加强供养机构能力建设，保证社会力量的切实参与，亟需配套的优惠补贴以及费用减免制度，调动社会力量积极参与；同时还需要培育专业化管理服务人员队伍，加强对机构服务人员及社会工作人员的专业培训，提高人员素质，保障救助供养服务水平的不断提升。如我国目前供养服务只注重特困对象经济方面的需求，少有关注其非经济方面的需求。对供养服务对象尤其对集中供养对象而言，他们不仅仅需要基本生活照护，更需要的是精神抚慰和关怀，而经过专业学习的社会工作人员的参与和加入，有利于提高供养服务水平，增强服务的灵活性。因此，规范特困人员供养服务管理，促进社会力量的融入与发展，是特困供养制度不断完善的有力保障。

（责任编辑：汤仙月）

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作者：高瑾，西北政法大学副教授。

本文系2014年度国家社会科学基金项目“社会救助法的基本理论和法律架构研究”的阶段性成果，项目编号：14BFX122。