用水总量控制约束下的江河流域水量分配研究

刘 琦 胡 瑞 顾雨田

用水总量控制约束下的江河流域水量分配研究

刘 琦 胡 瑞 顾雨田

一、研究背景

《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）明确提出推进依法行政、实行最严格的水资源管理制度、建立和完善国家水权制度、预防调解水事纠纷、实现水资源可持续利用、维系生态环境良性循环和支撑经济社会可持续发展的要求。

为落实中央一号文件精神，推进最严格水资源管理制度的实施，完善用水总量控制指标体系，逐步建立主要江河流域用水控制指标体系，水利部和各流域机构围绕水量分配和用水总量控制开展了大量的方案编制和制度研究，取得了大量成果，促进了水资源可持续利用。

目前我国水资源红线管控指标体系均是按照行政区制订，不能满足流域水资源管理的需要，缺乏流域层面的用水总量管理指标及从江河流域取水的分水源供水指标，致使流域机构进行流域水资源统一管理时明显缺失依据。此外，没有流域层面的用水总量控制指标，致使江河流域水量分配、水资源论证、取水许可、重大供水工程建设论证等相关工作也缺失水资源开发利用管理指标的依据。

二、研究意义

为贯彻落实《中华人民共和国水法》要求的建立流域与区域相结合的水资源管理制度，全面落实最严格水资源管理制度，进一步加强流域水资源管理，稳步推进水资源消耗总量和强度双控行动，研究如何将水量分配方案与用水总量控制指标进一步落实到地县级行政区，进一步落实到流域，进一步落实到供水水源，建立流域与区域相结合、用水总量与供水水源相结合的用水总量控制指标体系，十分必要且意义重大。

三、淮河流域工作开展情况与存在问题

1.水量分配

水利部《关于做好水量分配工作的通知》（水资源〔2011〕368号）部署开展了全国53条主要江河流域水量分配工作，其中淮河流域包括淮河、沂河、沭河及沙颍河、涡河、洪汝河、史灌河等7条主要河流。目前，《淮河水量分配方案》已由国家发展改革委、水利部联合批复，《沂河水量分配方案》《沭河水量分配方案》已由水利部批复。

2.用水总量控制

国务院办公厅《关于印发实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》（国办发〔2013〕2号）已明确了全国各省级行政区2015年、2020年和2030年的用水总量控制指标。目前，淮河流域各省已在实行最严格水资源管理制度考核方法中明确了个各地市2015年、2020年以及2030年用水总量控制目标。

3.存在问题

《淮河流域水资源综合规划》《淮河流域水中长期供求规划》根据水资源配置的基本原则和水量平衡的方法，按照流域水系及水资源分区、计算单元，建立了水资源配置系统情景共享模型，以1956～2000年来水系列和各规划水平年经济社会需求、河道内生态需求，逐月进行长系列调算，提出了一套切实可行的水资源配置技术方案，其计算单元为地级行政区套水资源三级区。而各省级行政区在分解细化用水总量控制指标时并未采用该配置成果。

以河南省为例，《淮河流域水中长期供求规划》中2030水平年配置给淮河流域河南省的总供水量为162.29亿m3，河南在分解该指标时，预留了3.19亿m3的水量，并对各地市用水总量控制指标进行了调整。淮河流域河南省2030水平年各市水资源配置与用水总量控制指标详见表1。

四、水量分配与总量控制关系

水量分配与用水总量控制的概念彼此相互关联。水量分配是指将可分配的水量向行政区域进行逐级分配，确定行政区域生活、生产可消耗的水量份额或者取用水水量份额。用水总量控制是在水量分配方案的基础上，根据各区域用水合理性、用水状况来制订的，其内容比水量分配更具体。总量控制指标是从上到下、细化了的水量分配，其原则和方法与水量分配基本一致。

1.责任主体

跨省河流水量分配由流域管理机构商有关省人民政府制订，报国务院或者其授权的部门批准后由相关地方人民政府执行；其他跨行政区域的水量分配方案，由共同的上一级人民政府水行政主管部门商有关地方人民政府制订，报本级人民政府批准后执行。省级用水总量控制指标由水利部制订，地市级、县级用水总量控制指标由省级水行政主管部门与流域机构共同制订。

2.制订依据

水量分配与总量指标的制订原则与方法基本一致，一般来说，总量控制指标是在水量分配方案（或者水资源综合规划）的基础上，确定各区域规划期内用水总量指标。对于水资源有开发利用潜力地区，可适当调整区域间用水总量指标。

3.指标内容

水量分配分配的是流域内当地地表水，地下水、跨流域调水、其他水源供水量仅作为可分配水量的边界条件。而总量控制指标包含区域或流域内所有供水水源，包括当地地表水、地下水、跨流域调水和其他水源。总量控制指标还可分解至各类用水户，即农业用水、工业用水、生活用水、生态环境补水四类。

4.水平年

水量分配与总量指标均包括不同规划水平年、不同来水频率情况下的供用水指标。目前，淮河流域跨省河流江河流域水量分配以及用水总量控制指标大多以2020年、2030水平年作为规划水平年，包括50%、75%、90%和95%等典型来水情况下的用水指标。另外，水行政主管部门还可根据用水定额、经济技术条件以及水量分配方案确定的可供本行政区域使用的水量，制订年度用水计划，对本行政区域内的年度用水实行总量控制。用水总量指标是相对稳定的和硬性的，年度用水指标是相对动态的和可调的。

5.监督管理

水量分配的考核主要依靠对于跨行政区河流和水域控制断面水量与水质进行测量和监测，包括下泄水量、最小生态流量和水质指标等。用水总量控制指标包含用水量指标和用水效率指标，用来反映区域实际用水状况，可根据年度用水总量与年度用水总量控制指标对区域用水情况进行考核。

五、江河流域水量分配与用水总量控制指标制订

（1）我国的水法明确规定，水资源属国家所有。跨省水量分配方案由流域管理机构商有关省人民政府制订，报国务院或者其授权的部门批准后执行。其他跨行政区域的水量分配方案，由共同的上一级人民政府水行政主管部门商有关地方人民政府制订，报本级人民政府批准后执行。

江河流域水量分配应以河流水系为单元，以水资源综合规划为依据，开展相应的资源、供水、用水、耗水、排水补充调查工作，确定河流地表水、地下水和其他水源供水量控制指标；以地表水供水量为基础，统筹考虑调入与调出、地表与地下转换、干流与支流、河道内与河道外用水、用水与消耗等关系，合理确定本河流水资源配置方案，明确河流地表水资源的可分配水量；按照水量分配的原则，合理确定本流域供各省级行政区河道外利用的地表水用水量份额和地表水耗损量份额；并根据流域水平衡及其转化关系，按照水资源综合规划确定的河道内生态环境用水要求和配置方案，分析确定流域内主要控制断面下泄水量。

表1 淮河流域河南省各市水资源配置与用水总量控制指标表（单位：亿m3）

（2）用水总量控制指标的制订应先确定用水总量指标、后分解落实到供水水源，做到流域与区域双控制、总量与分量相协调，提出水资源三级分区与地级行政区相结合的用水总量控制指标，并落实到不同供水水源。

根据全国水资源综合规划、流域综合规划、全国水中长期供求规划、全国地下水开发利用与保护规划、重大供水工程规划等成果以及相关江河流域水量分配方案，可以合理确定水资源三级区用水总量控制指标及供水水源分项可供水量指标，进而结合各省地级行政区（县级行政区）的用水总量控制指标，通过用水总量及分水源供水水量之间的协调平衡和反馈，提出水资源三级分区与地级行政区相结合的用水总量控制指标及不同水源供水量指标。对于水资源有开发利用潜力的地区，可适当调整区域间用水总量指标，从而建立流域与区域相结合、用水总量与供水水源相结合的用水总量控制指标体系。

六、结论

淮河流域水资源赋存条件和生态环境状况并不优越，人口众多，经济社会发展迅速，水资源分布与经济社会发展布局不相匹配。因此，需要合理地制订水量分配方案和总量控制指标。本文在淮河流域跨省江河流域水量分配方案编制及用水总量控制指标制订的工作背景基础上，分析了水量分配与总量控制的联系和区别，提出了江河流域水量分配与用水总量控制指标制订的有关思路，可为下阶段水量分配方案的落实、用水总量控制指标的进一步细化分解提供思路借鉴

（作者单位：中水淮河规划设计研究有限公司 230000）