关于PPP模式发展现状、存在问题以及解决方法的文献综述

吕方鹏

[摘要]本文阐述了近几年来兴起的PPP模式，发展现状及相关政策的主要内容，分析了实践中存在的一些风险和问题，有关解决方法，提出PPP模式管理是工商管理和社会管理的融合，在专项管理技术上，需要深入研究定量方法。

[关键词]PPP模式；现状；问题及解决方法

1引言

PPP是英文（Public Private Partnership）的缩写，英国是这种模式的先驱，早在400年前，出现私人公司互相竞争提供供水服务等。经过欧美等国长期的实践探索，在20世纪PPP模式的理论概念逐渐清晰。如戴维斯定义PPP模式是一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目。随着我国经济的飞速发展，人民群众对基础设施和公共服务的需求日益增长，由政府完全承担供给的压力越来越大，PPP模式引入不期而至，随着改革的深化，近几年得到蓬勃发展和不断创新。

2PPP模式在国内的发展现状

十八届三中全会明确提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，从此PPP发展进入快车道。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）等一系列政策，促进了PPP创新发展，明确了“政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢”的原则。针对项目性质，限定三种操作模式：经营性项目，采用建设一运营一移交（BOT）、建设—拥有一运营一移交（BOOT）等模式推进：准经营性项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT、建设一拥有一运营（BOO）等模式推进：非经营性项目，可通过政府购买服务，采用BOO或委托运营等模式推进。2015年4月多部委联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，对PPP项目范围，操作流程，部门职责，价格或收费机制，财政补贴，差异化信贷支持，融资方式等作出了政策规定。据《中国PPP网》公开资料，2015年5月，国家发改委建立了PPP项目库，第一批向社会公开推介了1043个项目、总投资1.97万亿元：第二批1488个项目、总投资2.26万亿元；2016年9月第三批推介2.14萬亿元传统基础设施PPP项目1233个，涉及能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业和重大市政工程等七个领域。目前发改委整体项目库中的项目总数为2678个。有关专家表示，中国已成为世界上最大的PPP市场，预计2017年PPP项目落地规模或达3.8万亿元，PPP迎来了跨越式发展。2017年2月，国家发展改革委公布开展PPP创新工作的43个重点中小城市名单。

许多专家学者对于PPP模式现状作出较为完备的介绍与分析，对于我国的发展将会产生如何的影响都有阐述。如：贾康、苏京春等人认为从我国实践看PPP不仅仅是一个新的融资模式，还是管理模式和社会治理机制的创新，如果掌握得当PPP有望成为解决我国城镇化，老龄化等问题的重要机制，并通过以股份制为主的形式与混合所有制改革创新，形成天然的机制性内洽与联通。刘薇认为PPP模式在我国政策跟进以及项目的落实发展都有了显著的成果。更多学者认为，PPP模式提供了新的投资渠道，可缓解过热的房地产市场：政府由此可专注职能，从而整体上更加便民、利民、为民。PPP模式已在我国有了适合的市场土壤以及政策上的引导呵护，未来会取得较大的发展。

3PPP模式存在的问题分析

PPP项目一般回报率不高，不易于回收成本和盈利：PPP模式具有伙伴关系、利益共享和风险分担三个重要特性。社会资本与政府间不可避免出现利益冲突，出于避险趋利，双方有违背契约的可能，从而危及项目合作，和社会公共利益。例如：长春汇津污水处理项目，投入运行不到两年，长春市排水公司违反合同约定拖欠直至停止支付污水处理费，长春市政府废止了为该项目专门制定的《专营办法》，在经历了漫长的跳接与诉讼程序后，该项目最终被长春市政府回购。1981年澳门电讯有限公司取得固电网讯服务的特许经营权，经营期为20年，采用BOT模式特许经营，特许经营权结束后移交至澳门政府。后为保证运作稳定，延期至2011年12月。但澳门电讯公司拿到特许经营权后从中过分攫取利益，让社会公民被迫接受了不公平的价格，且经营到期后由于交接过程的问题，新老设备不能通用，又给民众造成了不小的损失。

政府与社会资本在确立PPP模式的过程中，对于各自风险的承担，以及项目设施的定价，项目的建设，后续项目转交、运营管理等方面都存在着一些不确定因素、不明确问题、难预测风险、易纠结矛盾。欧纯智，贾康在其文章中提出只有私人与公共的利益都较高的情况下，PPP项目才能持续有效的开展下去，否则在私人利益较高而公共利益较低的项目则易出现腐败的问题，在私人利益较低而公共利益较高的项目不利于PPP项目的长期发展。对于双方各自的利益的合理预估是比较困难的。双方都有违约情况的发生，而且违约方都未能对其造成的社会公共利益的损失进行赔偿。

4解决问题的方法

政策措施要不断规范。必须合理分配项目风险，严禁政府以PPP项目名义举借债务，杜绝地方政府作出“固定回报、回购安排、明股实债”等承诺。要明确产出标准和绩效考核指标，设定项目基准成本，确定项目的补贴或收费定价基准及其调整周期、条件和程序。理论和方法研究要不断深入。许多学者通过数学方法对双方的行为进行定量分析，唐聪通过数学上博弈模型的引入得出了政府可以通过进行适度的补贴以达到提高企业参与度与积极性从而提高合作的效率。许东光，管治华等人就其总结的问题提出了几点建议：1.统筹划分PPP项目管理部门职责；2.完善PPP项目定价和收益保障机制；3.建立地方政府信用约束制度；4.完善PPP信息公开制度。本人认为，PPP模式的属性是工商管理和社会管理的融合，在PPP项目专项管理技术上，需要深入研究定量方法：研究不同模式（BOT，BOOT，BOO）风险管理，研究项目运营成本核算及运营管理方法，研究绩效考核指标和补贴核算方法，研究PPP项目资产评估方法等，为PPP模式适用性、财务可负担性以及价格和收费的合理性评估提供科学方法，为PPP项目可行性研究提供科学方法，为各项政策措施的落实提供专业技术保障。

5结论与展望

PPP模式在我国有了适合的市场土壤和政策引导，在未来发展空间巨大。相信通过学者的不断探索，相关的理论体系将不断完善，管理技术方法将更加精准科学，助推政府对PPP模式管理更加规范，助推PPP项目运行更加健康，为公共事业发展提供强大动力。endprint