宜昌多元化社会养老体系建设研究

袁永华　张银平　方孝清

[摘要]社会养老服务体系，一方面最大限度地调动社会资源缓解养老难题，促进社会和谐稳定，另一方面也带动相关产业发展。近几年来，在宜昌市政府有关部门重视下，宜昌市在社会养老体系建设方面取得了一定成效，但目前与十三五社会养老体系规划的目标仍存在较大差距，公办民办投入比例失衡、供养能力严重不足、养老体系尚未完善等问题，养老相关产业发展相对滞后、养老服务专业人才缺乏等一系列问题。其关键在于多元化社会养老体系没有成型。课题组结合国内多元化社会养老体系模式，提出宜昌市多元化社会养老体系建设的途径和方法。

[关键词]社会养老 多元化 养老体系

一、宜昌市当前社会养老现状和问题

地方社会养老事业的发展首先需要达到一定的规模，确保一定的供养能力，再谈服务提升和发展。目前宜昌市社会养老体系建设最突出的问题表现以下两方面：

（一）养老事业投入比例严重失调

宜昌市民政网显示数据，2014年登记在册的社会养老机构统计如下（不含五峰县以及城市社区居家养老服务）：宜昌市（含县市区）公办公营养老机构14家，办民营2家；民办民营14家。实地考察和网络数据同时显示：公办公营养老机构养老房舍、床位和设施较全，得到较好维护，而民办民营养老机构因资金有限，各方面先天不足，设施维护保养也不能及时到位。民办养老机构资金来源以个人人股为主，很少有机构参与。

国家和地方都重视养老服务体系建设，也有税收优惠政策，但政府社会养老建设的配套措施还没有发布，各地土地和房舍资源供应也明显不足，同时有人住老人安全等方面的隐忧，短时间内难以吸引更多的社会力量投资养老事业。严重阻碍了宜昌市社会养老服务事业的发展。

（二）在供养能力严重不足，特别是社会投入严重不足

根据《宜昌市养老服务体系建设“十三五”规划》统计，宜昌市全市老龄化、空巢化趋势加速。2015年底，全市户籍总人口405万人，60周岁以上老年人达到83.6万人，占全市总人口的20.6%，80周岁以上老年人达到10.63万人，占老年人总数的12.7%。

2014年民政部门登记在册的社会养老机构供养能力统计如下：公办公营养老机构14家，1988个床位，从业人员279人；公办民营2家，95个床位，从业人员20人；民办民营14家，1794个床位，从从业人员260人，包括了宜昌市第二社会福利院，主要接收城镇三无人员；社会智力、精神残疾人。其中公办公营的宜昌市社会福利院床位400个，从业人员106人。最少的民营养老机构宜昌市猇亭区颐寿苑老人之家床位30个，从业人员仅3人。这些养老机构分布地点绝大多数在城镇，极少数设立在城郊结合部。

近几年来，在宜昌市政府有关部门重视下，宜昌市在社会养老体系建设方面取得了一定成效。《宜昌市养老服务体系建设“十三五”规划》显示，截止2015年，包括乡镇基层托老中心，单位老年服务中心在内，全市各类养老机构和场所共167个，床位19759张。其中城市养老机构58家，床位7795张，农村养老机构共109家，床位11964张。城市社区居家养老服务中心275个，占城市社区的100%，农村互助照料活动中心675个，占农村社区的50%。

虽有如此业绩但仍然不足，与十三五社会养老体系规划的目标仍存在较大差距，存在投资、场地、设施、专业人员和管理等严重不足的问题。伴随着空巢老人逐年增加，老年人身体状况逐渐衰弱，未来会有更多的人不得不离家，接受或半接受社会养老服务。暂且不论养老服务质量，现有社会养老服务能力无论是设施、还是人员都存在巨大缺口。宜昌市社会养老事业发展形势依然严峻，任重道远。

（三）现有养老服务品质不高，功能不全，城乡区域发展不平衡。

公办公营养老院因为资金支持，设施、人员、能力和服务质量均能保证，尤其是宜昌市社会福利院，成为全国社会服务示范单位。大宜昌市也仅此一家。能容纳的老人毕竟有限。在投入有限的情况下，国家目前政策是“居家为基础，社区为依托”，更多的养老服务机构在社区，其现状直接关系到养老服务的效果。

根据项目组成员在社区调查发现，社区居家养老中心基础非常薄弱。养老服务功能简单，大部分是提供图书阅览和娱乐为主，其他设施严重不足，社区人员配置严重不足。如作为示范的康庄路社区居家养老服务中心，2013年由政府投资5万元改建而成，专职服务人员仅2人，某民办“夕阳服务中心”与公办服务机构合作办公，共享设施资源，员工7人，没有经过专业培训，工作稳定性、服务技能和经验不足，尤其是面对生病老人、康复保健等服务时难以胜任，遇到突发情况不能及时正确处置。该社区居家养老服务专职人员收入较低，责任重，后继乏人。其他社区的设施严重不足，主要有阅览室和娱乐室，由网格员兼职或委托管理，经常大门紧闭，也基本上没有配备经过养老服务专业培训的人员。

城區某些单位虽有养老设施，但主要以活动室为主，限本单位退休老人开展自娱自乐活动，但经常大门紧闭。

城区尚且如此，大部分农村养老服务几乎是一片空白。没有资金来源，设施欠缺，同时村民居住分散，服务需求难以实现。

二、多元化社会养老体系

养老体系要社会化，必须走多元化道路。多元化社会养老体系包括了养老投资多元化，养老模式多样化，养老管理标准化，养老活动网络化，社会评价公开化。就是社会参与投资，社会参与服务，社会进行评价。

（1）养老投资多元化。未来20年全国养老形势必然更加严峻，政府不可能大包大揽。切合实际的方式是政府引导，社会各方参与投资。政府应积极引导民间资本，保险机构，慈善机构，社会团体，包括国外机构参与投资。在土地资源、房舍建设等方面提供支持，解决投资方最根本的困难。

在养老投资社会化的早期，宜昌市政府在国家允许的范围内，也可以给予政策资金扶持。走“公建民营、民办公助、政府购买服务”的道路，出台“民办公助”的政策措施，对民办机构的建设和运营，政府可以在床位建设补贴、床位运营补贴两个方面给予民办养老机构资金上的支持。endprint

对于新办符合有关规定的民办养老机构，每张新增床位每年给予相应的租赁床位补贴或建设床位补贴，设立最长补贴期限，以帮助机构顺利进入运营阶段。

对于已经进入运营阶段、符合有关资助条件的民办养老机构，按照实际使用床位数，每月给予相应的运营补贴，以帮助机构解决运营过程中出现的资金困难。

（2）创新养老模式。现有养老模式可分为家庭养老、家政养老、社区养老、机构养老等多种方式。宜昌近几年积极开展医养结合养老模式，取得了一些效果。根据居民相互关系和养老愿望，还可以积极推行邻里互助模式，租养模式，合作共养模式，家族供养等。租养是指独居老人和入城青年基于信任，签订协议，社区监督，双方共同居住，年轻人以照顾老人方式代替租金。合作养老是指具有相同背景的一批人，共同出资，合作自建养老设施，自养+购买服务的养老模式。家族供养是指企业家基于血缘关系，兴建养老机构，以服务家族成员为主的模式。

（3）养老管理标准化。国家对养老机构和服务的管理主要限于法律法规实施和政策引导。不应该对具体业务活动进行干预。但管理不能出现空白，可以借助行业协会制定养老服务行业标准、地方标准。管理标准应该系统化，包括养老设施标准，养老服务工作标准，养老服务人员水平测试标准，养老机构的评价标准。

（4）养老活动网络化。养老机构投入越多，供养老人自己的负担越重，反而限制养老事业发展。因此养老服务活动可以走网络化形式，通过网络与社会各专业服务机构，公益机构，大中学校，青年志愿者和社区热心公益人士建立联系平台，实现服务人员的零散化，服务时间的灵活化，降低养老机构服务成本，充分体现社会主义核心价值观。对于青年自愿者，也可以给予社会服务积分奖励，在其需要时得到社会无偿帮助。还可以通过网络鼓励社会各界积极捐资物资，减轻养老机构物资采购压力。

（5）社会评价公开化。养老机构服务质量虽然可以通过供养老人评价，但老人因为直接受益的原因或不了解行业发展状况，不愿意或不能作出客观评价，造成即将享受养老服务的公众无法选择养老机构。此时应引入社会第三方，依据公开的评价标准，从社会随机挑选专家（包括外地区）进行评价，3年一次。评价内容和结果公开，对异议可以申诉，对异议审核结果不能再次申请申诉。

三、宜昌市多元化社会养老体系建设的途径和方法

2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》明确提出多元化养老体系建设基本原则：深化体制改革；坚持保障基本；注重统筹发展；完善市场机制。基本思路就是政府保基本，营造服务市场，统筹形式和资源。到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。

《意见》是根据全国社会养老服务形势作出的长期规划，为各地社会养老多元化建设指明了方向，也给出了宜昌市多元化社会养老服务体系建设的基本思路。但宜昌市有自身特点，城区空间有限，山区广阔，宜利用环境优势，因地制宜構建多元化社会养老服务体系模式。我们认为可以从以下方面着手，构建宜昌社会化养老模式：

首先，政府引导，多方融合。政府可以在养老产业的投融资，土地和房屋供应，税费，补贴以及养老专业人才培养和就业等方面加大政策吸引。比如允许城区零散闲置、面积较小的土地，企事业单位闲置房屋，山水相映的山村村民闲置房屋和菜园、水塘等以人股方式进入养老市场。形成政府扶持，社会积极参与，相关行业服务渗透的局面。以公办公营为示范，民办民营、公办民营和合作养老齐头并进的多种模式共同发展。

其次，坚持需求导向，分类建设。通过社区、村委会等基层单位开展养老意向调查，摸清当前和未来10年到20年宜昌市社会养老服务需求和居民承受能力，以现有居家养老、日间照护、机构养老为基本养老模式为主，新建医养型、景区疗养型、传统乡村型、合作自助型、家族供养型养老基地，满足个性化养老需求。

第三，分级建设，逐级支持。根据国家有关标准，由中介机构对现有社会养老服务机构进行等级评价和监督，建立一批示范型养老服务机构，以他们为依托，以补贴形式，引导高等级机构对低一等级的服务机构进行业务现场指导和培训，逐级指导，共同发展。也可以让行业协会承接政府功能，邀请外地专家现场指导服务。endprint