新型城镇化体育公共产品服务治理研究

管勇生，王献斐，袁 静，田 琨，管继辉，唐大鹏

(河南农业大学 体育学院，河南 郑州 450002)



新型城镇化体育公共产品服务治理研究

管勇生，王献斐，袁 静，田 琨，管继辉，唐大鹏

(河南农业大学 体育学院，河南 郑州 450002)

通过分析新型城镇化体育公共产品服务的现状，发现：新型城镇化体育公共产品服务缺乏顶层设计和总体规划，居民体育活动的权利无法得到保障，治理方式过于单一。据此提出建议：强化政府供给公共体育产品服务的主体责任，改革体育公共产品服务观念与供给方式，实现体育公共产品服务均等化目标，将政府主导纳入新型城镇化建设规划，提升城镇居民参与公共体育服务的实效性，拓展体育公共产品的供给渠道，完善体育公共产品服务体系。

新型城镇化；体育公共产品；均等化；供给方式；服务治理；体育公共治理

在2016年10月25日中共中央国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》中，“体育”一词出现了34次，《纲要》在突出体育功能的同时提高了对体育的要求，但真正实现“体育”在“健康中国”目标中的作用并非易事。就体育公共治理而言，其面临更多的要求和挑战。本研究试图从理论与实践上分析政府与市场在新型城镇化体育公共服务治理中的失范现象，进而提出新型城镇化体育公共服务的治理方略，以期为我国新型城镇化体育公共服务建设提供理论指导。

1 新型城镇化体育公共产品服务的现状

1.1 缺乏顶层设计和总体规划

《“健康中国2030”规划纲要》已经提出明确要求，要推动健康服务供给侧结构性改革，满足人民群众不断增长的健康需求；人人享有基本体育健身服务；统筹建设全民健身公共设施，加强健身步道、骑行道、全民健身中心、体育公园、社区多功能运动场等场地设施建设，推行公共体育设施免费或低费开放；发布体育健身活动指南，建立完善针对不同人群、不同环境、不同身体状况的运动处方库；推动健身体育广泛开展；引导社会力量参与健身休闲设施建设经营，鼓励发展多种形式的体育健身俱乐部，丰富业余体育赛事，打造健身休闲示范区、产业带；加强体育等健康领域监管创新，强化政府在体育等领域的监管职责，同时充分发挥社会力量在监管中的作用；到2030年，人均体育场地面积不低于2.3m2，在城镇社区实现15分钟健身圈全覆盖；到2030年，学校体育场地设施与器材配置达标率达到100%。

在新型城镇化建设的过程中，地方政府往往凸显出决策上的短视，尤其是在政策的制定和落实上，不具有延续性、整体性和战略性。

体育公共产品包括无形产品服务和有形产品供给两方面，而这两方面在新型城镇化建设中都处于严重失衡状态，这直接导致其影响体育事业的健康快速发展。失衡主要表现在新型城镇化建设中并不能提供充足的公共体育场地和设施，以致于无法满足城镇居民对于体育在有形产品和无形产品方面的需求。如果不能有效解决这一供需矛盾，必然不利于和谐社会的构建和完善，而社会公正是和谐社会的标志之一。

在城镇化治理上，很多地方政府不具备宏观、战略、整体层面的高度，多沿用“头痛医头、脚痛医脚”的思维，在具体政策的出台和落实时表现出盲目突击的特点，在公共服务政策的出台上自相矛盾，治理措施上流于表象、治标不治本。无论是公共服务政策出台还是治理措施的运作，都带有很深的运动式的痕迹，这与法治精神相违背，缺乏制度理性，具有极强的不确定性和不稳定性。

1.2 居民体育活动的权利无法得到保障

在《“健康中国2030”规划纲要》中明确要求：要推动健康服务供给侧结构性改革，满足人民群众不断增长的健康需求；人人享有基本体育健身服务；到2030年，人均体育场地面积不低于2.3m2，在城镇社区实现15分钟健身圈全覆盖。而在之前国务院出台的《全民健身计划(2011-2015)》中，明确提出“到2015年，城乡居民体育健身意识进一步增强，参加体育锻炼的人数显著增加，身体素质明显提高，形成覆盖城乡比较健全的全民健身公共服务体系。”

作为公共行政兴起之后的一种体育公共产品服务，《全民健身计划(2011-2015)》强调了人民群众拥有享受体育公共产品服务的权利，是对健康权的诠释与重视，政府提供体育公共产品服务并不是所谓“恩惠”，而是从公法层面界定了政府公权力具有履行发展与完善体育公共产品服务的义务。

就体育公共产品服务的法律体系而言，该体系在当前中国还不够系统，如：很多关于公民权利的规定，因过于抽象和生涩而不具备实际操作的意义；因过于强调政府管理手段而遮蔽了消费者公民权利的制度性保障，等等。

在政府供给与公民需求长期处于单向供给关系的情况下，政府一厢情愿地提供所谓公民所需的公共产品，势必无法真正满足城镇居民的需求，同时，也抑制了城镇居民表达需求的意愿和积极性，从而导致无法形成健全而高效的反馈机制。这往往会造成城镇体育公共产品供给“所供非所需”的局面，难以保障新型城镇化居民体育活动的权利。

1.3 体育公共产品服务治理方式过于单一

体育公共产品服务的治理效果取决于服务给付所采用的方法和途径。在《“健康中国2030”规划纲要》中明确要求：引导社会力量参与健身休闲设施建设经营，鼓励发展多种形式的体育健身俱乐部，丰富业余体育赛事，打造健身休闲示范区、产业带。由于政府的行政垄断地位，以及居民在权利保障意识上的缺位，使得体育公共产品服务的治理在方式上过多地采用生硬的行政命令，很少考虑和顾及到经济、法律和市场调节等途径和方法的综合运用，导致体育公共产品服务治理越来越难以满足城镇居民对体育公共产品需求日益提升的局面。

体育公共事业本应通过市场机制进行给付的运作，但政府在这一过程中偏离了其本应充当的角色，其“既是裁判员又是运动员”的角色在实际运作中不仅没有削弱而且还在不断强化，其行政垄断地位体现在对体育公共产品服务生产的垄断，以及对民间资本和外资进入体育公共产品服务给付市场的限制上。这种单一的体育公共产品服务治理方式，必然导致其严重脱离市场的一系列不良后果(如：涉及面虽广却不能针对具体需求、不能随需求灵活应变、效率低下，以及权力寻租等)。而当前各级民间体育组织的实际运作多数还是没有从行政化方式中剥离，依然通过政府的财政拨款、专项资助、授权委托、购买服务等方式进行运作，其属性多是隶属于行政机构的事业单位，没有独立的体育公共事业给付主体的合法地位。

可见，制约体育公共产品服务治理效果的因素，是行政垄断色彩较强、居民权利保障缺失与治理方式过于单一，导致的结果是“政府规制机构、市场私有主体、公民消费者”在治理结构上的失衡，因此，体育公共产品服务的公法治理模式亟待改革。

2 对未来新型城镇化体育公共产品服务治理的建议

十八大报告中“必须从维护最广大人民根本利益的高度加快健全基本公共服务体系”，以及《纲要》提出的指导思想——“以提高人民健康水准为核心，以体制机制改革创新为动力，以普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业为重点，把健康融入所有政策，加快转变健康领域发展方式，全方位、全周期维护和保障人民健康，大幅提高健康水准，显著改善健康水平”，是对新型城镇化的质量内涵的要求。而明确新型城镇化对公共体育服务体系建设的基本要求，是建设好新形势下公共体育产品服务体系的前提。

2.1 强化政府供给公共体育产品服务的主体责任

由于政府认识不清、责任不明、执行不力，致使供给不充分、发展不平衡、职责不到位、引入市场机制供给困难等成为公共体育服务体系建设当前所面临的主要问题。

需要清晰地认识到，体育公共事业的给付，不是政府施恩于公民，而是公民应有的权利和政府应尽的义务。只有确立政府的主导地位和市场的辅助地位，合理界定政府与市场的边界，才能明确在公共体育服务供给中政府的主体责任，进而拓展社会力量参与基本公共体育服务的体系建设，改善公共体育服务供给不足的状况。

2.2 改革体育公共产品服务观念与供给方式

体育公用事业的国际通行给付办法是，在市场机制前提下，由政府和民间组织共同运行，这一做法，是针对体育公用事业给付问题确立的政府与市场的关系及定位，是当前新型城镇化建设中体育公用事业治理的必由之路。

对于公共体育服务体系建设，必须将新型城镇化建设的质量内涵作为核心，围绕这一核心，通过转变政府职能、树立“小政府、大服务”观念，在坚持科学发展观的前提下，使城乡公共体育均等化得以落实。通过对公共体育服务供给方式的不断创新，在公共体育服务供给中高效挖掘政府与非政府主体的优势与作用，实现公共服务体系以市场为主体、由政府主导、社会组织积极参与且多元化，灵活机动且高效运作。

2.3 实现体育公共产品服务均等化目标

《“健康中国2030”规划纲要》提到，健康服务供给总体不足与需求不断增长之间的矛盾依然突出，要建立健全基本公共服务体系，促进基本公共服务均等化，这是《“健康中国2030”规划纲要》的重大举措，是构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义的迫切需要，是全面建设服务型政府的内在要求。以此为依据运作新型城镇化建设的公共体育产品服务，均等化是新型城镇化建设中公共体育产品的重要目标，是落实社会的公平正义、保障民生、维护民权的重要内容。

尽管当前在均等化落实上还有很多困难和问题，但就保障公民合法权益和落实文件精神而言，地方政府作为落实城乡居民公共体育产品服务均等化政策的执行主体，负有不可推卸的责任。

2.4 公共产品服务由政府主导纳入新型城镇化建设规划

体育公共产品供给是新型城镇化建设的重要指标之一，目标是逐步缩小城乡之间的差距，实现体育公共产品服务的均等化。另外，在公共资源的配置方面，应该更多地将公共利益和社会福利最大化作为政府政绩的体现之一。

由于非竞争性和非排他性是城镇体育公共产品本身所具有的特点，因而需要政府依据不同城镇实际情况因地制宜地构建新型城镇化公共体育服务体系，将为城镇居民提供满足其需要的体育文化产品和服务作为构建该体系的目的。在该体系中，政府所供给的准公共产品和纯公共产品是市场供给的基础，政府是产品供给的主体与核心，处于产品供给的主导地位。针对体育公共产品服务，政府是沿用行政命令的方式还是采用政策导向的方式，决定着新型城镇化建设中体育公共产品服务的效率与效果。政府在产品供给的实际运作中，应该落实两个转变(即管理型转变为服务型，政绩思维转变为科学思维)，从而实现自身公共管理水平的提高。具体应做好下面三点：第一，将体育公共产品服务与供给并入城镇化建设的规划中；第二，要以城镇群众为核心，以人为本，秉持公开、公平的原则，组建多方位的产品供给体系和绩效评价机制；第三，落实城镇体育公共服务平均化，建全责权体制，加快向新型公共服务型政府的转化，使政府在城镇公共体育服务体系的主导作用得以充分发挥。

2.5 提升城镇居民参与公共体育服务的实效性

长期以来，公共体育服务一直采用由政府主导进行自上而下的供给决策机制，这就使得各个服务提供主体的供给行为都是单向行为，因而不可避免地缺失了居民对体育需求的参与和反馈，作为体育公共产品服务的对象，居民却没有顺畅合理的途径反映自己的需求，从而导致“所供非所需”的问题在城镇体育公共产品服务方面大量存在。

针对“所供非所需”问题，需要依据城镇居民需求进行针对性供给，提升有效供给避免无效供给所造成的供给过剩。具体而言，在公共体育产品供给治理体系建构上，应遵循自下而上、灵活机动、系统完整、公开透明、有针对性和可持续性的原则，在制度创新上应坚持以公民需求、结果考核和服务竞争为导向，将民主化和科学化决策体现在决策机制中，进而落实为具体可执行的信息公开制度、目标管理机制、绩效奖惩制度、需求反馈机制和决策参与机制等。

全民参与(尤其在重大投资决策上)，是体育公共产品服务供给决策的重要环节，只有使城镇居民参与者、管理者、受益者和监督者的作用充分发挥在体育公共资源配置上，才能切实提高其参与公共体育服务的效果。只有通过建立健全群众监督机制、信息公开机制、杜绝权利寻租，才能真正实现供给方与需求方的双向性互通互动，才能依据掌握的真实需求进行供给，才能使供给做到有的放矢、物尽其用，才能切实提高城镇体育公共产品供给的针对性，从而避免资源浪费，使居民从中真正受益，实现公共体育服务的均等化。

2.6 拓展体育公共产品的多元化供给渠道

渠道单一的政府供给模式，经长期实践已凸显出其弊端，如：因政府偏好不符合城镇化之后居民的需求，造成供给不足、资源浪费、效率低下等问题；因政府充当服务的提供者与监管者的双重身份，导致监管不力等问题。另外，区域差异因素，决定了政府在体育公共产品服务供给上，必须依据当地的风俗习惯、经济发展水平等实际情况，通过科学规划、发挥优势、突出特色等举措，探索出适合自身的体育公共产品服务供给。

因此，打破政府单一供给模式、构建多元供给模式势在必行。在体育公共产品服务上，处理好政府与市场的关系，通过提供服务主体坚持政府为主，借助出台投资激励政策和财政扶持举措，并进一步消除区域垄断、行业壁垒和部门沟通不畅等不利因素，进而实现多元供给渠道，即政府为主，社会力量为辅(社会团体、企事业单位和私营部门等)，从而有效解决城镇体育公共产品的供给不足问题。

2.7 建章立制，完善体育公共产品服务体系

市场经济是一种法制经济，《中华人民共和国体育法》和地方性体育法规就是城镇体育公共产品服务的法律依据，但是，应当看到，当前各地各级政府的配套体育法规并不完善，存在诸多问题，如制度缺失、立法不适用、针对性不强、规章细则不具体不清晰以及执行难等，以至于在处理一些具体问题时，不能够“有法可依”，反而处在“无法可依”和“有法难依”的尴尬境地。

改变当前困境，维护体育事业发展，保障城镇居民参加体育活动的权利，需要依据当前新的形势和具体问题因地制宜地制定举措：一是对当前不适用的、过时的法规和制度进行修正；二是构建新的适用于当前形势的规章制度。具体而言，需要对诸如场馆设施建设、社会体育指导员、民间体育团体、大众体育场馆经营等通过立法的方式进行整理与规范，从而使体育公共产品服务的法规体系循序渐进地建立起来，使其更趋于合理、更具有实际操作意义，从而实现城镇体育公共产品供给的科学化、法制化。唯有如此，才能健康步入依法治理的行政轨道，做到有法可依、有章可循，才能切实提高政府体育公共产品的供给能力，使城镇化后居民的利益得到真正的保障，确保全民健身服务工作落到实处。

2.8 组建新型城镇化公共体育服务中心，全面提升公共体育服务水平

新型城镇化水平提升的重要因素之一，是落实新型城镇化公共体育服务中心建设，这是必需而且可行的举措。公共体育服务中心的主要职责包括：体育活动场地的使用、出租、安全，安排体育场馆的维修；购买、使用、管理和调配体育场馆的专业设备；积极开发与组织体育公共发展的多媒体平台；依托体育场馆深入开展群众性体育活动；实现城镇化公共体育产品的推广和交流。公共体育服务中心的业务运营办法，是遵循市场规律，将区域内的体育场馆委托给专业物业管理公司，对场馆进行规范的专业的物业管理，这样就能转变政府职能，将政事分开、管办分离落到实处，从而使新型城镇化事业形成定位准确、机制完善、功能齐全、亮点丰富的局面。

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Publilc Sports Goods Service Governance in Modern Towns

GUAN Yongsheng, WANG Xianfei, YUAN Jing,etal

(Sport Dept., Henan Agriculture Univ., Zhenzhou 450002, China)

The paper analyses the current sports public goods service governance in modern towns. The public sports goods service lack top design and overal plan. The right of sports practice of the residents can not be guaranteed and the governance way is monotonous. The paper proposes to stengthen the responsibility of government to be the supplyer of public sports goods service, reform the concept and supply ways of public sports goods service, realize the equalization of public sports goods service, integrate the guidance of the government into the construction plan of the modern towns, inprove the efficiency of resident’s participation into public sports service, expand the supply channel of public sports products and improve the public sports product service system.

new town; public sports good; equalization; supply method; service governance；public sports governance

2016年河南省科技厅科技发展计划项目(162400410184)，河南农业大学2016年度人文社会科学类创新基金项目(KJCX2016B07)。

管勇生(1962-)，教授，研究方向：社会体育学。

G80-05

A

1672-268X(2017)03-0057-04

2017-03-21)