大众冰雪运动法律保障研究

刘 颁，张 博

（1.绥化学院 经济管理学院，黑龙江 绥化 152061；2.哈尔滨商业大学 体育学院，黑龙江 哈尔滨 150028）

大众冰雪运动法律保障研究

刘 颁1，张 博2

（1.绥化学院 经济管理学院，黑龙江 绥化 152061；2.哈尔滨商业大学 体育学院，黑龙江 哈尔滨 150028）

目前中国冰雪运动迎来了发展的黄金时代，成为了寒冬里最受欢迎的体育运动。如何保障“三亿人参与冰雪”的战略目标顺利实现，法律保障责无旁贷。大众冰雪运动法律保障有充分的法理基础，我国已经建立了较为完善的大众运动的法律保障体系。但由于各种主客观原因所致，大众冰雪运动的相关法律法规还存在很多问题和不足。为此我们应该从依法进行冰雪资源的开发与保护、建立健全大众冰雪体育产业发展的法律法规、明确大众冰雪运动的社会保险福利制度、完善多元化纠纷解决机制、提高大众体育运动参与者的法律意识等几个方面为大众冰雪运动的健康发展保驾护航。

大众冰雪运动；法律；保障

“十三五”期间既是我国全面实现小康社会和中华民族伟大复兴的关键阶段，也是我国体育事业快速发展的重要时期。以北京冬奥会的筹办为契机，冰雪运动不再仅限于学校体育范围和竞技体育范围，也逐渐成为大众体育运动。如何保障大众冰雪运动快速、健康发展，是关乎“三亿人参与冰雪运动”能否实现的问题，也关乎冰雪体育能否促进经济可持续发展的问题。为此，必须将大众冰雪运动的管理和运行纳入到法律保障体系中。

1 大众冰雪运动法律保障的法理依据和立法现状

1.1 大众冰雪运动法律保障的法理依据

体育是一种复杂的社会文化现象，是人类文明进步的产物之一，是随着社会生产力发展和物质生活条件改善后形成的社会文化现象，也是人的自然属性和社会属性的体现。体育权是人参与或从事体育运动的权利，是人权的一部分，是健康权的自然延伸，也是一项法定权利。作为人权的体育权已经得到了联合国和国际奥委会的承认[1]。无论是《世界人权宣言》还是《奥林匹克宪章》都肯定了从事体育运动的权利是一项人权。与学校体育、竞技体育相比，大众体育运动参与人数最多，涉及社会成员面广，所以大众体育权是公民体育权实现的基本形式。早在20世纪50年代，西方工业化国家最先提出了大众体育理念并付诸于行动。当年瑞典政府提出了“大家都来做体操”的口号，号召国民参与体育运动。前西德从1959年开始实施为期15年的《黄金计划》，《黄金计划》是一个把大众体育运动视为提高国民健康和福利的长期计划，也是一个保障所有国民享受体育的大规模体育设施整备计划[2]。从个人层面上讲，大众体育不但具有增强体质、促进健康、放松压力、舒缓心情等生理功能，而且还具有扩大人际交往，构建社会支持网络的社会功能；从社会层面上讲，大众体育具有政治、经济和社会教育功能。

冰雪运动和其他体育运动相比，其运动条件、场地设施等要求较高，是一种只有少数人能享有的运动，但随着社会经济的不断发展和大众体育权益的进一步丰富，这种贵族式、高成本的运动日益平民化，成为大众体育运动的一种。现在人们已经达成的一个共识就是体育具备多功能属性，但其本质功能是以促进人的健康、快乐为目的，绝不是无休止的夺标与创造纪录。所以，发展冰雪运动不能急功近利，盲目追求金牌数量，应以人的幸福、需要为出发点，淡化成绩指标，树立以人为本的体育观念，使冰雪运动回归大众[3]，特别是随着2022北京-张家口冬奥会的成功申办，大众冰雪运动获得了难得的加速发展的机遇。从我国政府提出的“三亿人参与冰雪”的战略目标中可以看出，我国体育正走出让人垢病的“官办体育”、“精英体育”的模式，这将不断使大众体育运动权益内容更加丰富。大众冰雪运动作为大众体育运动之一，是公民体育权的具体表现，其获得法律保障是有充分的法理依据的。

1.2 大众冰雪运动法律保障的立法现状

从建国到现在，我国已经建立了较为完善的大众体育运动法律保障体系。法律保障系统反映了政府对大众体育权益的态度及其保障的力度，它由涉及大众体育权益的立法、执法机构和立法程序构成[4]。首先，《中华人民共和国宪法》作为国家的根本大法，为发展大众冰雪运动提供了根本性保障。《宪法》中明确了国家发展体育事业的途径与目的，就是通过开展群众性的体育活动，增强人民体质，这一规定可以看出体育权是公民的宪法性权利。大众冰雪运动作为体育运动之一，也是国家发展体育事业、开展群众性活动、增强人民体质的手段之一，自然要受宪法的根本保障。其次，《中华人民共和国体育法》是对包括大众冰雪运动在内的体育运动发展提供专门规范的基本法律。《体育法》相关条款对国家各级政府为公民参与社会体育活动提供必要条件、对学生等特殊群体给予优惠办法等方面都做出了具体规定。除此之外，《残疾人保障法》、《义务教育法》等中也有涉及大众体育运动方面的法律法规。再次，《全民健身条例》等体育行政法规和相关条例的颁布和实施为加速落实大众冰雪运动提供了制度性保障。从1995年10月1日颁布《全民健身计划纲要》到2009年10月1日起施行的《全民健身条例》是一个由政策到法律法规的过程，提升了执行力度，规范和强化了各管理主体的职责以及公民参加全民健身活动的法律依据，切实推动了包括大众冰雪运动在内的我国群众体育事业的发展。最后，其他有关政策性规章制度等对保障大众冰雪运动的有效开展提供了专门指导和支撑。2016年国家体育总局公布《体育发展“十三五”规划》中明确指出[5]：“十三五”期间将大力发展大众冰雪健身休闲项目；将积极打造“全国大众冰雪季”和“青少年冰雪运动普及”等群众性品牌冰雪活动。

2 大众冰雪运动法律保障存在的问题与困境

虽然我国在大众冰雪运动方面有较为系统的法律保障体系，但由于客观历史原因，还有很多有待于完善的地方。

2.1 冰雪资源保护开发法律规范不健全

冰雪资源是一个复合概念，从总体上讲包括冰和雪两个部分；从时间上划分包括长年性冻结冰与季节性积雪两大部分。我国大部分可作为冰雪运动的冰雪是一种季节性资源，是冰雪运动和冰雪文化的物质载体。作为一种特殊的公共资源，冰雪资源长期以来和山地林业等资源混在一起，其管理一直是我国资源管理的薄弱环节，如长期忽视冰雪旅游资源的承载容量[6]；冰雪旅游资源的产权制度不明确、开发利用准入制度不完善；政府执行效率低等。冰雪运动在生态环境保护方面法律法规层级低、缺乏系统的规划和相关法律法规的制约，统一冰雪资源管理及防灾减灾类法律还没有建立起来；市场引导力度不够、信息公开不充分、公众参与程度低；地方政府片面追求经济利益，不规范、破坏性开发冰雪资源的现象比较突出；开发利用模式单一，大众冰雪运动盲目上马和低水平开发现象较为普遍，甚至杀鸡取卵的破坏性开发，涸泽而渔、焚林而猎的做法也不少见。通过对东北地区冰雪运动资源开发与运用现状的调查可以发现[7]，目前东北地区冰雪运动资源的开发主要以建设滑雪场为主，并将其划归于体育旅游范畴，以旅游的名义来招揽顾客，而真正用于开展与普及群众性滑雪运动的滑雪场则少之又少。

2.2 冰雪产业发展中无序竞争现象严重

随着国家体育总局等23部门联合制定的《群众冬季运动推广普及计划（2016-2020年）》出台，冰雪产业被认为将迎来强势发展，冰雪经济的黄金时期将加速到来。在目前的条件下我国冰雪产业相关的法律制度还存在比较大的空缺[8]。冰雪产业缺少远程规划，目光短视的现象不少，破坏冰雪资源，污染环境等不良现象时有发生。在转型改革的过程中，体育产业相关的税、费高昂，滑雪场运营规模偏中小、功能单一。冰雪资源丰富的地方大多经济发展落后，计划经济思维没有完全消退，找市长比找市场好使的现象并不少见，法制环境不健全，官僚主义严重，冰雪产业的发展不尽如意。很多地方的滑雪旅游产业呈现小作坊式的发展模式，导致很多具有优良冰雪旅游资源的地区，滑雪旅游产业发展极其缓慢[9]。尽管目前我国体育产业发展比较迅速，但因一些体制机制问题，活力不足，导致其难以形成规模经济。冰雪产业发展存在的问题使得大众参与率并不高，这就使大众体育权益的实现程度不及竞技体育权益和学校体育的权益高。

2.3 大众冰雪运动相关的社会福利、保险等法律制度不健全

虽然我国建立了较为系统的大众体育运动法律保障体系，但有效地推动和普及大众体育运动的法律法规还有许多空白，例如把大众体育运动纳入社会福利保险的法律制度还不尽完善。体育作为一种社会福利和文化，早已被西方国家所认同。北欧各国作为福利国家建设的典范，在保障大众基本体育权益方面有着高度承诺，以及在执行公共体育政策和促进社会总的体育福利方面均承担起了法定责任，形成了独特的大众体育治理制度[10]。我国大众体育没有建立系统的社会保障制度，而在国力还不能为大众体育提供足够保障的情况下，势必影响大众体育的持续发展。所以与北欧冬季体育强国相比在比赛的场次和比赛的规模上存在着一定的差距，主要反映在比赛的规模较小，参与的人群和数量较少，商业运作的程度不高等[11]。受我国商业保险大环境的影响，赔偿难且保险制度不完善，大众体育运动参与者不愿意保险，影响到大众冰雪运动的深度开展，有关大众体育运动纠纷解决的体系也不健全。随着参与大众体育运动的人数越来越多，发生在体育领域的纠纷也增多，当前一些体育市场化比较成熟的国家，已经建立了比较完备的体育纠纷解决机制，但主要针对的是竞技体育出现的纠纷。体育纠纷与其他社会纠纷相比具有较强的时限性、专业性、技术性特征，主要还是靠行政手段和体育活动组织者内部来解决。

2.4 对大众冰雪体育权益宣传力度不够，参与者法律意识不强

我国《宪法》虽然在相关法条中对体育权益做出了规定，但表述过于笼统，缺少明确保障公民体育权利的直接依据，很难激发大多数群众参与体育运动的积极性。作为专门的《体育法》中也没有明确“公民体育权利”作为体育制度规范的核心，其概念的界定，这是一个缺憾。《体育发展“十三五”规划》提出了要推进依法治体，提升体育法治化水平，推进体育法治宣传教育，但这只是宏观上对提高体育法制化水平的指导性意见，特别是关于把体育权明确作为公民的具体权利方面的宣传还不够，这就导致了参与大众体育运动的群众法律意识不强，当权益受到侵犯时也不能主动地维护，而仅仅是把体育当做是一种福利恩赐，其权益受到侵犯了也无所谓，即便是参与了体育活动，相关人员的法律意识也比较淡薄。对于大众冰雪运动也存在同样的问题，国家虽然出台了不少推动大众冰雪运动的措施、政策，但目前的大众冰雪运动基本上还处于自发开展的状态。如黑龙江作为冰雪资源的大省，其冰雪运动发展水平没有达到应有的地位，一些规模较小的冰雪娱乐园，因为投入不足、冰雪器材专业化程度低、安全防护不到位、相关从业人员专业素质不高等问题存在很大的安全隐患，这些问题都严重制约着公民冰雪体育权利的实现。

3 提高大众冰雪运动法律保障的对策

3.1 依法保护冰雪资源

冰雪资源是冰雪运动开展的载体和基础，是一种季节性的自然资源。政府必须统一规划、科学规划，遵照开发与保护相结合的原则，既要重视经济效益，更要考虑社会效益。冰雪资源并不是只有产业化的开发和利用，不能唯经济效益为能事。要有效地保护和开发好我国的冰雪资源，避免造成环境污染等问题。首先应科学界定冰雪资源概念、研究冰雪资源管理的特性，在依法管理的前提下立法规范冰雪产业的发展，逐步修改完善相关现行法律，注意加强社会公众参与、行政问责、财政投入等制度的建设，保障冰雪资源管理的良好运行，最终使冰雪资源管理实现经济效益与社会效应双赢的目的。加大基于承载容量的冰雪运动预警管理的法制建设。同时加快制定《冰雪资源法》。明确冰雪资源资产产权制度和利用管理制度，完善国家冰雪资源监管体制，建立山地冰雪资源有偿使用制度和生态补偿制度、冰雪资源开发准入制度、环境影响评价制度等。

3.2 建立健全冰雪产业法律制度体系

冰雪运动不仅是一项体育运动，它与其衍生的行业早已演变成一个完整的产业链，包含冰雪运动装备生产、场馆运营以及终端“吃、住、游”等雪区辅助配套服务产业，形成了运动与休闲娱乐为一体的运动式体验旅游方式[12]。2014年10月国务院印发的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》提出了积极扩大体育产品和服务供给，推动体育产业成为经济转型升级的重要力量，促进群众体育与竞技体育全面发展的需求[13]。要实现让体育产业健康发展，必须尽快建立完善配套法律保障体系。首先，要明确产权关系，完善冰雪资源国家所有与市场开发相结合的资源开发模式，建立有序的竞争秩序，打击不正当竞争行为；其次，健全法制环境，减小不必要的审批程序，协调市场与市长的关系，优化竞争环境。最后，鼓励租赁、参股等灵活多样的合作经营方式，按照国际标准进行冰雪旅游资源开发建设和运营管理[14]，防止冰雪资源低水平无序开发带来的恶性竞争和资源浪费。

3.3 完善大众冰雪运动相关的社会福利、保险等法律制度

明确责任主体相关的权利义务关系，这是完善相关法律法规的前提；完善大众冰雪运动社会福利、保险法律法规则是基本制度。从世界发达国家的实践经验可以看出，社会保险制度对吸引和保障公民参与大众体育运动有着不可替代的作用，完善的体育保险体系是发达国家体育制度基本的和必要的组成部分，也是促进其产业快速发展的基石。英国政府实行一系列社会福利、保险制度，人民生活的优越和有保障对英国大众体育发展起了很大的推动作用[15]，同时社会福利要有倾斜政策。

大众冰雪运动给人们带来刺激和乐趣的同时，因为其具有的专业性和特殊性，出现的纠纷也会很多，如果这个问题不能解决好，也会影响广大群众参与冰雪运动的积极性。大众冰雪运动纠纷既不同于竞技体育纠纷，也不同于一般的民事侵权纠纷，普通的纠纷解决机制不足以满足其需要，因此要求建立专业化的处理机制。在借鉴《体育法》关于竞技体育纠纷调解、仲裁制度以及内部解决机制的基础上，完善符合大众冰雪运动改革方向的、与国际惯例相协调的体育仲裁调解制度，能够快速、方便、经济地解决纠纷。另外，对体育行政部门行政复议程序和有关申诉程序等，也要不断完善。

3.4 加大大众冰雪运动法律权益的宣传，提高参与者的法律意识

冰雪运动作为一种特殊的社会文化活动，具有强烈的刺激性，甚至通过激烈的对抗形式激发人的竞争意识，所以具有一定的危险，伤害事故高发。冰雪运动不仅对场地、环境和保护设施等相关硬件技术要求较高，而且冰雪运动作为一类具有鲜明集体特征的体育活动，要求参与者在体育活动中遵循严密的组织纪律，按照集体的共同要求来调整自己的活动方式，从而符合体育项目的规则和集体活动的需要。这就要求政府相关部门在推动鼓励冰雪经济发展的同时，要加大普及法制教育和不断提高大众冰雪运动参与者的法律意识。参与人要具备相应的法律意识、安全意识和规则意识。法律意识首先要求无论是冰雪运动的管理者还是参与者都要学习相关的法律法规，如宪法、体育法、教育法以及侵权责任法等等；其次要有守法意识，作为冰雪运动的管理者要依法进行管理，提高执法水平，规范执法行为；作为冰雪运动的参与者要遵守运动场所的各项规章制度，把内心规则意识化为自觉行为，听从指挥，理智维权，三是树立安全第一的意识，大众体育与竞技体育毕竟是有区别的，两者目的不同，作为参与者不能为了追求刺激盲目冒险，要量力而行；冰雪运动场所除了要具备基本的安全保障设施外，还要根据场所的项目需要配备具有相关资质的专业人员，并建立明确的岗位责任制。对于安全巡查救护人员要佩戴明显标识或穿着统一服装[16]。绝不能为了追求经济效益而减少安全管理设施等方面的投入，否则一旦出现了本可以避免的事故就会得不偿失；特别是对未成年的监护与管理要到位，参与冰雪运动的人群中青少年占大多数，他们心智还不成熟，所以作为家长、组织者和管理者都要尽到监护和管理的职责，培养和强化他们遵纪守则的意识、安全意识。总之，法律意识是法律保障的基础，提高法律意识有助于法律制度的落实。

4 结语

随着冬奥会的成功申办，以及我国冰雪运动发展规划的颁布和实施，冰雪经济成为目前以及今后我国经济发展的一个重要的关键词和增长点，其核心内容就是使大多数人能参与到冰雪运动中来。只有把大众冰雪运动的发展纳入到法治轨道，才能保障大众冰雪运动权益得到实现，形成有效需要，带动相关冰雪产业的发展。依法保护和科学开发利用我国珍贵的冰雪资源是实现大众冰雪运动权益的资源基础；依法加快冰雪运动相关产业协调有序高效发展，才能为大众冰雪运动权益提供最优质的物质载体；完善社会福利、保险制度等相关法

律法规及建立多元化纠纷解决机制是激发公民参与大众冰雪运动的基本法律制度保障；提高管理者和参与者的法律意识是保障大众冰雪运动健康发展的关键。只有这样才能保障广大公民的冰雪运动权益最大程度地实现，促进冰雪经济的健康有序发展。

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Research on the LegalGuaranteeofMassW inter Sports

LIUBan1，ZHANGBo2
（1.EconomicsManagementSchoolofSuihua University，Suihua152061，China；2.PhysicalEducation SchoolofHarbin University ofcommerce Harbin 150028，China）

Now，thewinter sports in China is coming into a golden age of developmentand has bocome themostpopularevent inwinter.In order to successfully actualize the strategic targetof“three hundred million people participating in winter sports”，it's the unshirkable responsibility of legal protection.The legal guarantee ofmass winter sports has the full legal basis，and China has established a relatively perfect legal guarantee system of mass movement.However，due to various subjective and objective reasons，thereare stillmany problemsand deficiencies in the relevant lawsand regulationsofmasswinter sports.For this purpose，it should be to escort for the healthy development ofmass snow and ice sports from following aspects：do the development and protection of ice-snow resources according to law，establish and perfect the lawsand regulationsof themasswinter sports industry development，make clear the social insurance and welfare system ofmasswinter sports，improve the diversified dispute resolution mechanism，enhance the legalconsciousnessofmasssportsparticipants.

masswintersports；law；guarantee

G811.4

A

1002-3488（2017）01-0025-04

2016-11-12；

2016-12-20

刘颁（1972-），男，黑龙江绥化人，副教授，研究方向为法理学。