反腐制度建设路径研究

十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央坚持“老虎苍蝇一起打”，有效遏制了腐败势头。但是十八大以来的反腐依然有突出的“运动化”倾向，因此，习近平总书记在多个场合强调，要有效预防和遏制腐败，最根本的还是制度，将制度反腐提升到关系反腐成效能否巩固和保持的战略地位。制度反腐作为一项系统工程，不仅包括制度的设计与完善，而且也涉及到制度的贯彻落实以及正式制度和非正式制度的协同配合。文章对反腐制度建设路径进行了探讨。

一、构建更完善的反腐制度体系，奠定制度反腐基础

1.梳理党内法规与制度，做好“立、改、废”

党内法规是制度反腐重要的依据。中国共产党自成立以来，就高度重视腐败预防和处理工作。改革开放以来，随着形势的变化，党内相继出台了各类法规和制度，目前已经基本形成了以《中国共产党纪律处分条例》为核心的党内腐败预防以及处理制度。但是从这些制度来看，内容规定不明确、处理标准与措施模糊等问题还较为突出，影响了党内规章在制度反腐的效力发挥。一些制度颁发年代较为久远，已经难以适应现代社会发展要求。鉴于此，要加强党内制度、规章、规定的梳理：对于已经过时的规定，要予以清理，当废则废；对于需要保留的制度，分类整理，该加强的予以加强，该细化的予以细化。尤其是要对热点问题和廉政风险点，比如“一把手”权力过于集中、个人事项公开等进行强化；对于新形势下反腐出现的问题和新情况，要加强分析和调研，制定相应的管理措施。比如随着互联网的发展，网络举报日益成为反腐的新渠道。有关部门要结合这一现实，加强研究网络舆情分析以及网络腐败线索的调查、取证等。

2.加强反腐专项法律的立法准备，适时推出《反腐败法》

当前我国并没有专门的《反腐败法》，反腐的法律依据主要集中在《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》等，在反腐工作中缺乏综合性的反腐败法。从国际范围来看，很多国家均制定了专项反腐法律。专项反腐败法集合了刑法、刑事诉讼法、司法组织法等部门法，可以起到更好的法律震慑效应。在未来，立法部门应结合我国的反腐需要，适时推动《反腐败法》的立法程序，让反腐败能够实现“有法可依”。在近期，则要通过不断完善《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》等法律，进一步明确有关贪污受贿的具体规定，包括犯罪情形、严重程度以及定罪依据等。此外，还要加强举报人的隐私保护，鼓励社会各界人士举报腐败行为。

3.党内制度与国家法律有机衔接，形成完整的制度体系

党内制度与国家法律是当前我国反腐的主要制度依据。但是，从当前反腐的情况来看，反腐过于依赖党内制度的情况较为明显。党内制度能够在一定程度上起到预防、遏制和处理腐败的作用。但是党内制度有严格的适用范围，缺乏国家法律的权威性和普适性。导致党内制度在反腐工作中的惩戒效应不强。鉴于此，在未来的制度建设中，要重视党内制度和国家法律的有机衔接。比如个人事项申报作为一项党内制度，但是没有相应的国家法律作为支撑，造成个别单位和个别领导干部在个人事项申报中存在瞒报、漏报、虚报等情况。被发现后，由于缺乏法律依据，在处理方面只能依据党内规定执行。相比于国家法律的强制性和权威性，党内规定对违反者的惩戒作用并不显著。

二、强化反腐制度的执行，积极推动“依法治腐”

1.落实“一把手”主体责任，严肃责任追究

习近平总书记强调：“要狠抓制度执行，扎牢制度篱笆，真正让铁规发力、让禁令生威。”各级部门的“一把手”是“狠抓制度执行”的主体。要进一步强化“一把手”的党风廉政建设主体责任制，并在班子成员中进行有效分工，形成“一把手”负总责、班子成员“各负其责”的党风廉政建设局面。严格党风廉政建设责任追究机制，发挥好“问责制”。凡是党风廉政建设出了问题，就要追究到具体个人，绝不姑息。凡是属于班子具体成员责任的，除了要追究具体成员责任外，还要追究负有主体责任的“一把手”的责任；凡是属于班子集体责任的，既要追究班子集体责任，也要追究“一把手”责任。通过这种责任“倒逼”机制，让班子成员尤其是“一把手”强化党风廉政责任意识，主动作为、敢于作为。

2.完善制度执行监督机制，推动制度的有效落实

习近平总书记指出：“制定制度很重要，更重要的是抓落实，九分气力要花在这上面。”再好的制度，如果没有真正落实，就不能发挥预期的作用，制度就会陷于“形式主义”的危险。因此，在制度制定好后，首要和核心的工作就是抓落实。制度要落实，一靠各级领导干部和党员的自觉意识，二靠监督制度的执行。相比于自觉意识，在制度反腐中，更需要重视监督制度的执行。要强化监督制度的配套建设。除了传统的自上而下的监督模式外，还要探索自下而上监督以及平级监督，构建多位一体的制度执行监督格局。尤其是要发挥群众参与监督的积极性，通过网络、信函、来电等渠道收集、分析各类监督线索。强化制度执行的信息反馈机制和公开机制，相关部门要积极、及时公开各类督促、检查、巡视、整改等结果，接受上级、同级、下级以及社会各界的监督。

3.密切纪检监察与司法机关协作，提高腐败惩戒力度

在我国当前的反腐体系中，事实上存在纪检监察和司法机关“两条线”的情况。腐败案件往往要先经过纪检监察部门的审查后，才视情况移交司法机关。这在一定程度上给公众以及党员干部“反腐选择性执法”的错觉。针对这一情况，纪检监察机关要“练好内功”，公正查处，坚决不能允许“灯下黑”的情况出现。同时，为了提高办案效率，进一步形成对腐败行为的高压震慑态势，还可以探索司法机关同期参与审查、纪检监察与司法机关进行案件沟通等机制，并完善案件移交制度，对于涉嫌违法犯罪的腐败行为以及腐败分子要严厉打击；对于未达到犯罪标准但是违反党纪的，则要坚决根据党纪规定，予以相应的处理。此外，在纪检审查的过程中，也可以邀请司法检察机关协助调查，既弥补了纪检监察部门专业审查力量不足的状况，而且还可以提高审查取证的合法性和合规性。

三、强化理想信念教育，端正党员干部“三观”

在反腐制度建设中，既要重视正式制度建设，也要重视非正式制度建设。

1.推动“三观”教育的制度化，坚定社会主义核心价值观

要在民主生活会等制度的基础上，进一步完善党员干部“三观”教育的制度化。从当前的实际情况来看，就是要将“两学一做”活动常态化、定期化和规范化。在“两学一做”活动常态化的基础上，要重视廉洁教育。廉洁教育的对象不仅仅是党员干部，还要包括党员干部尤其是领导干部的子女与亲属。通过“周郭徐令苏”等典型案件，常敲警钟，让各级领导干部和共产党员心存敬畏之心。同时，坚持理想信念宣传，弘扬“焦裕禄精神”“孔繁森精神”，引导党员干部树立“吃苦在先、享乐在后”的创业精神。重视新入职公务员的价值观教育，为其未来正确对待权力、正常履行职责打下思想基础。

2.丰富反腐宣传形式，营造“贪腐可耻”的社会氛围

综合运用电视、网络、手机、报纸期刊等媒介，开展形式多样的反腐宣传。既要通报“大老虎落马”，也要公开“苍蝇被拍”。各级纪检部门要及时公开“老虎”与“苍蝇”的处置情况，形成震慑力。各类媒体要安排好相应报道内容，及时跟进“老虎”与“苍蝇”的处理进度。影视剧制作单位则要强化“采风”，多拍诸如《人民的名义》等价值观正确、反腐旗帜鲜明、群众乐于观看的经典反腐剧，通过多种媒介渠道，在全社会形成“贪腐可耻”的氛围，让有贪腐之心者不敢贪、不愿贪、不能贪。同时，重视青少年的国民素质教育和道德教育，要让青少年形成正确的价值观。

总之，当前我国反腐已经进入“深水区”，制度反腐将会成为未来反腐工作的核心。制度反腐要取得成效，需要各级部门和社会各界相互配合、密切协作，以制度完善为基础，制度执行为核心，并重视理想信念的培育和巩固，让正式制度和非正式制度有机衔接，从而最大化地发挥制度反腐的作用，为我国顺利实现“两个一百年目标”奠定更好的制度基础。

[1]蒯正明：《推进制度反腐建设的路径探究》，《中国特色社会主义研究》2016年第6期。

[2]肖滨，黄迎虹：《发展中国家反腐败制度建设的政治动力机制——基于印度制定“官员腐败调查法”的分析》，《中国社会科学》2015年第5期。

[3]程宇：《从技术治理到制度建设：网络反腐的路径选择》，《山东行政学院学报》2014年第2期。