新型农村合作医疗中多元主体合作关系探析

文/郭彩霞

新型农村合作医疗中多元主体合作关系探析

文/郭彩霞

新型农村合作医疗制度是目前农村社会保障制度的重要内容，是我国农村社会保障体系的重要组成部分及农村公共卫生体制和医疗保障体系的主要制度安排。从社会治理主体的角度看，政府与企业、非政府组织以及其他社会治理力量之间形成了通力合作关系，并在新型农村合作医疗中发挥各自的重要作用。

一、新型农村合作医疗中的合作关系

毋庸置疑，政府在新型农村合作医疗中的作用是至关重要的。在新型农村合作医疗的合作体系中，除了政府作为合作的一方之外，企业、非政府组织以及其他社会治理力量之间的合作也是非常重要的一方。

（一）政府与企业

政府与企业之间的合作关系主要体现在医疗服务的供给上。政府负有提供医疗服务的直接责任，并且政府所提供的医疗服务具有非常强的公益性。然而，政府提供的这种具有很强公益性的医疗服务并非以农民这类特定群体为服务对象的，而是以社会大众为对象的，因此，对于农民群众来说，政府所提供的公益性医疗服务并不能完全被他们享有，也就是说，在政府提供公益性医疗服务有限的情况下，农民群众能够享受到的这种服务也是有限的。在这种情况下，如果企业能够通过一定方式来提供医疗服务，不论这些医疗服务是公益性的还是盈利性的，都在一定程度上解决了公益性医疗服务的有限性或稀缺性的问题。“在完全市场竞争的经济中，市场创造一种消费大民主，消费者的选择引导生产、决定资源配置，消费者的消费偏好揭示并控制着资源的使用。”

从医疗器械、药品的生产来说，政府本身是不生产这些医疗器械和药品的，只能委托或授权给企业进行生产。这从根本上就决定了政府与企业之间的合作关系。在农村合作医疗中，很多医疗器械和药品都需要限价供应给患大病或常见病的农民，以减轻他们的医疗负担，而企业是以盈利为目的的，如果没有利润，企业就没有进行生产、销售的动力，因此，政府需要在与企业的合作中实现这些医疗器械和药品的大量供应，才能满足农民群众在医疗上的需求。由于这些低价格、高质量、高疗效的医疗器械和药品也是其他群体所需要的，所以这种合作关系目前来说，应在新型农村合作医疗制度中运行。

（二）政府与非政府组织

非政府组织是指由市民组成的组织形式，在医疗服务和医疗保障中，这些组织可以帮助政府实现对医疗服务的扩展，以及对医疗保障的监督。就非政府组织对医疗服务的扩展而言，其所提供的如免费体检、送医下乡、送药下乡、送健康下乡等这类公益性活动，能够弥补政府所提供的公益性医疗服务的不足，尤其是在农民群众不经常进行体检而未能发现自己隐藏的健康问题的情况下。如果像体检这样的医疗服务能够通过非政府组织提供给广大农民群众，那么，在医疗服务问题上，非政府组织与政府之间合作对于农村合作医疗而言是非常重要的。就非政府组织对医疗保障的监督而言，非政府组织通过各种不同的途径收集来自不同方面的信息，及时发现医疗保障体系中存在的资金挪用、补偿不足、弄虚作假等农村合作医疗中存在的问题，可以减少对农民群众，尤其是患病农民及其家庭造成的损失。因此，非政府组织与政府在医疗保障监督方面的合作对于新型农村合作医疗具有非常重要的意义。

（三）政府与其他社会治理力量

其他社会治理力量，是指如社会公众、社区、网络、新闻传媒、国际社会等。在医疗服务上，如新农村社区可以提供一些类似于体检这样的医疗服务；大众可以通过互联网获得医疗方面的信息；新闻传媒可以通过节目、新闻、广告等方式向广大农民群众普及医疗服务和信息；而国际社会则通过一些组织提供医疗服务等。而在医疗服务监督和医疗保障监督方面，其他社会治理力量所能发挥的作用甚至在有些方面比企业、非政府组织和政府来得更加有效。比如，社会公众可以通过一些途径检举、报告所发现的医疗服务和医疗保障中出现的问题；社区可以组织起来向有关监管部门反映农村合作医疗方面的问题；网络及其技术的突飞猛进发展，在当前已形成虚拟社区，在这一社区里，很多医疗服务和医疗保障方面的问题都是通过网络的途径被检举出来的；而很多迟迟得不到处理和应对的医疗监督问题，则可以通过新闻传媒的曝光，以便得到很好的解决。其他社会治理力量因其多样性、复杂性、不确定性、多变性而在医疗监督方面显示出很大的优势，因此，它们是政府开展医疗服务和医疗保障不可忽略的合作对象。

二、多元主体合作参与新型农村合作医疗的意义

在新型农村合作医疗中，基本上各个环节都存在着政府与企业、非政府组织以及其他社会治理力量之间的合作，而在这些环节中，筹资机制、医疗服务和补偿方式中的合作关系是我们所需要考察的重点。

（一）筹集更多用于农村合作医疗的资金

在多元主体合作中，政府对新型农村合作医疗的经济支持主要依赖于预算用于医疗卫生事业的公共财政，企业投资到新型农村合作医疗中的资金依赖于企业利润最大化目标的实现程度和企业的社会责任感，非政府组织在资金上给予新型农村合作医疗的广泛支持主要来源于社会募捐等方式，而其他社会治理力量注入到新型农村合作医疗中的资金筹集途径比较分散，资金相对较少。如果将政府、企业、非政府组织以及其他社会治理力量所筹集到的资金加在一起，那么，可能比单纯依赖政府公共财政拨付，或者农民家庭自己承担来得更加强有力。但相对而言，这些资金来源和构成则显得更具复杂性、不确定性和变化性，因而，在管理上似乎增加了相关管理部门的负担，并且很容易造成挪用、贪腐等违法行为的产生。甚至对于企业而言，其最终目的变成了实现企业利润最大化。那么，在向新型农村合作医疗注入资金的同时，企业是否允许直接或间接持有这种目的，或者将这种目的带入到新型农村合作医疗的活动中呢？其实，出于实现提高农民群众健康水平和生活的目的，即使企业向新型农村合作医疗注入资金时，直接或间接地从其他活动，如企业形象宣传、企业社会责任、增加企业知名度等方面获取利润，从本质上讲，这也是社会对负有社会责任感的企业的一种回报，这也是遵循经济社会发展规律的。但是，筹集更多用于农村合作医疗的资金的过程中，不能偏离满足农民群众医疗服务需求、提高农民群众健康水平和生活质量的目标。只有这样，多元主体合作中的新型农村合作医疗才更具广泛意义。

（二）提供更多惠及农民群众的医疗服务

在多元主体合作中，政府提供的医疗服务项目主要是通过医疗卫生项目建设以及公共项目、公共工程来实现的。企业提供的医疗服务主要是通过生产医疗企业、药品，提供医疗服务来实现的。非政府组织以及其他社会治理力量提供的医疗服务主要是提供诸如免费体检、医疗信息、医疗咨询、医疗法律服务等医疗服务来实现的。除了一些免费的医疗服务之外，一般而言，诸如医疗器械、药品、咨询等都是要直接或间接地支付一定形式费用的。对于企业来说，如果是因政府委托生产而提供的医疗产品或服务，那么将不存在销售方式或销售渠道的问题。而那些获得授权、许可而生产或提供医疗产品或服务的企业，则往往涉及销售方式或销售渠道的问题，并且更重要的是，其中必然存在着成本—收益计算的问题，因而，作为以利润最大化为目标的企业，成本低而价格高或销售量大的产品或服务是他们最乐于生产或提供的，而那些成本高、利润低的产品或服务则往往不愿意提供，这就造成了很大的供需矛盾。因此，在新型农村合作医疗中，需要注意的是，我们强调提供更多惠及农民群众的医疗服务，其关键点在“惠及”，而非“收益”。

（三）补偿资金更公平地分配给患病农民

在多元主体合作中，政府在患病农民的资金补偿上主要承担管理、计算和分配相关资金的任务。企业主要承担着受政府委托管理、运营和监控相关资金的任务。而非政府组织以及其他社会治理力量则往往承担着公布、监督和咨询服务的任务。一般来说，不论是何种途径筹集而来的医疗保障资金，都要集中由政府相关部门进行专门管理、计算和分配。政府需要按照相应标准和比例将这些资金用于不同的目的，如哪些是用于医疗服务供给的、哪些是直接拨付给医疗机构的、哪些资金是通过何种渠道来运转的，以便进行明确的规定和相应的运行程序。而在补偿资金的管理、计算和分配问题上，则更加严格、明确、科学。因为通过资金补偿才能真正让农民群众看到参保的益处，进而促进其他农民参保的积极性和主动性。在补偿资金管理的某些方面，政府的相关管理部门可以选择让具有优势或具有管理专业性的企业来承担，这样既可以减轻政府的繁重负担，又可以通过企业的经营管理使补偿资金更加公平、有效、迅速地分配给患病农民或者其家庭。而非政府组织则可以通过自身在信息收集、管理方面的优势提供补偿资金信息公布、运行监督以及相关的补偿咨询服务，使得农民群众准确、及时地了解相关的补偿信息，以便打消疑虑。这不仅有利于患病农民或其家庭公平地获取相应的补偿资金，更有利于社会长期的稳定和发展。因此，多元主体合作中的新型农村合作医疗能够将补偿资金更公平地分配给患病农民或其家庭。

总之，政府、企业、非政府组织以及其他社会治理力量所构成的合作体系能够形成的新型农村合作医疗的效果远比单纯依赖政府要好得多。因此，多元主体合作中的新型农村合作医疗与旧的合作医疗制度或者其他形式的农村医疗保障制度相比，不仅能够筹集更多用于农村合作医疗的资金、提供更多惠及农民群众的医疗服务，还能使补偿资金更公平地分配给患病农民。

【本文系河南省哲学社会科学规划项目“公共服务供给中多元主体合作关系研究”（2014BZZ006）的阶段性成果】

（作者单位：河南应用技术职业学院）