河南科技管理向创新治理转变的制约因素与对策

文/何泽军 孙妍

河南科技管理向创新治理转变的制约因素与对策

文/何泽军 孙妍

当前，河南现代创新体系日益完善，整体创新水平实现了跨越发展，向创新型省份建设迈出了坚实步伐，对创新管理能力也提出了新的更高的要求。

一、河南科技管理向创新治理转变的主要内容

（一）变管理科技为管理创新

传统科技管理注重科学与技术成果的产出，并不注重成果的经济价值实现，管理的对象主要是高校科研机构；创新管理更注重科学与技术成果的转化，注重成果的市场价值实现，管理的对象主要是创新型企业。由科技管理向创新管理转变是管理侧重点与管理对象的转变，不仅迎合了当前河南由投资驱动向创新驱动转变的现实背景，也契合了河南建设创新型省份与郑洛新国家自主创新示范区的主观诉求。

（二）变单一管制为多元协商

传统的科技管理把政府作为唯一或主要的管理者，通过科技计划调节分配科技资源；创新治理中政府虽然仍是创新事务重要的参与者，但不再是唯一或主要参与者，企业、科研机构、大学甚至中介机构等都是创新的重要参与者。由单一管制向多元协商转变，克服了传统科技管理中创新主体积极性不足的弊病，适应了创新日益复杂化的发展趋势。

（三）变行政控制为依法治理

科技管理的核心理念是控制，是政府管控机制而非市场机制决定科技资源分配；创新治理的核心理念是协调，是多元创新主体运用市场机制充分协商决定创新资源配置，寻求资源利用最大化。随着我国市场经济体制日臻完善，市场机制越来越发挥资源配置的决定性作用。但市场经济也是法治经济，要求政府健全各种规章制度并严格执法，要求社会各主体包括政府自身依法施为，协商共进。

（四）变全能管理为有限服务

政府将放弃原来全面具体的管控模式，转而只在有限领域提供优质公共服务。减少审批事项、简化审批流程，扩大创新主体自主权，促进民间社会中介组织承担更多服务功能，是政府向有限服务转变的应有举措。只有政府职能的彻底变革，才能为创新治理提供持续发展完善的良好土壤。

二、河南科技管理向创新治理转变的制约因素

（一）观念上的制约

一是混淆创新与科学、技术概念的差别。一般说来，科学更侧重知识的探索，技术更侧重知识的运用，而创新更侧重于知识与技术的市场价值实现。一些地方科技管理部门不能很好地区分三者之间的差异，经常用管理科学与技术的手段来管理创新，造成观念上对科技管理与创新治理认识不清。二是对创新体系的理解比较片面。现代技术创新已经不是简单的技术推动型或需求拉动型的“线性模式”，而是一体化或系统化的“网络模式”。同时，创新是一个复杂的开放系统，对创新的管理或治理实际上是对创新系统的管理或治理。三是对创新治理的概念认识不足。创新治理体系内包含众多治理主体，治理内容为创新体系，治理手段多样化，更多强调民主协商、公开透明。当前一些政府部门对创新治理的错误解读割裂了创新治理体系的内涵，不利于创新治理实践活动的开展。

（二）体制上的制约

一是缺乏重大决策的领导机构。创新管理或治理绝不仅仅是科技部门的职责，还涉及发改委、财政厅、教育厅、工信厅等政府相关部门，涉及区域创新体系的众多主体。一个超部门、跨领域的领导机构对于统筹创新决策与执行大有裨益。二是缺乏统筹协调的执行机构。现行科技创新管理部门的职能是制定创新计划与政策、执行上级部门或政府下派的任务。受职能部门本位主义的局限，科技厅、科技局在执行政策时无权协调其他同级别部门机构。这种体制上的协调机构缺失造成创新治理的多元参与、民主协调比较困难。三是政府与市场的职能边界模糊。由于我国仍处于计划经济向市场经济转型的过程中，政府与市场的边界并不清晰，政府行政主导地位在较大程度上支配着工作的开展，政府职能边界不清不仅会导致政府与市场双失灵，还会限制创新主体积极性的发挥。

（三）机制上的制约

一是协调沟通机制不健全。现行条块分割管理体制以及部门本位主义的存在限制了科技创新相关管理部门之间的协调沟通。同时，区域创新体系不同主体之间分割现象比较突出，高校与科研院所的关注点在科学技术研发，企业关注点在产品创新，研发和经济之间没有形成系统化的运行机制。二是监督约束机制不健全。现行地方科技管理部门内部较少设置专门的监督机构，纪委只是对工作中的纪律遵守状况进行监督，而较少针对专业性较强的具体工作。再加上外部监督力量也相对薄弱，导致创新治理的依法实施存在问题。三是管理的科学规范程度不足。创新治理要求各类创新主体依法施为，正确恰当履行自己的权力与责任。河南创新管理过程还存在一些制度不完善、没有严格遵照执行等问题。

三、河南科技管理向创新治理转变的对策建议

（一）加强学习，树立创新治理理念

理念是行为的先导，转变科技管理观念必须加强学习。一要加强系统理论学习，变“局部观”为“整体观”。明确创新系统的整体性和创新治理的协同性，激发系统主体的积极性，从创新链、产业链、资金链、人才链、服务链融合发展方面综合考虑科技创新政策的制定与实施。二要加强创新理论学习，变“科技观”为“创新观”。深刻认识创新的丰富内涵，把握创新的重点与难点，深刻认识创新发展规律，结合区域自身创新发展特征，制定切实有效的创新治理方略与政策措施。三要加强管理知识学习，变“管理观”为“服务观”。变主导为引导，引导创新主体围绕区域整体创新目标而奋斗，变管理为服务，在政府职能范围内提供高效的公共服务支持，建立亲民和谐的服务型政府，为创新主体营造良好的创新创业氛围。

（二）深化改革，构建创新治理体制

体制是行为的框架，构建创新治理体制必须深化改革。通过深化改革，建立一个高效的创新治理体系，推动治理能力现代化。一要明确政府创新治理的角色。明确界定政府与市场的职能边界，严格按照职能范围约束自身行为，不参与或干预创新主体的创新活动，致力于为创新主体提供良好的公共服务，营造公平竞争的创新环境，担当起市场失灵调控者的角色。二要建设高层次决策统筹机构。完善政府统筹协调和决策咨询机制，构建各部门科技创新的协调长效机制，形成定期会议和意见反馈机制，对事关河南科技创新战略性的重大问题协商并制定方案。三要建立高效协同的执行机构。以整体性治理理论为指导，以大数据互联网技术手段为依托，建立与创新管理相关的部门之间协同管理的沟通机构与联系机制，保证政府与创新主体之间的沟通有序有效。

（三）深入探索，完善创新治理机制

机制是行为的准则，完善创新治理机制必须深入探索其中的运行规律。加强对区域创新体系运行规律进行探索，建立与之对应的政府创新治理机制体系。一要完善协调协同机制。构建明晰的创新主体权利归属和利益分配机制，强化创新主体间的深度互动，完善创新资源的开放共享机制、对外沟通合作管理机制，构建跨领域、跨部门的协调配合机制。二要健全监督约束机制，合理设置工作目标，建立目标责任制，健全内部问责制度，深入推进行政审批制度改革，加强外部监督约束，完善向上级部门的汇报制度，完善审计制度、信息公开制度、信访接待制度。强化纠错整改的检查制度建设。三要完善评价奖励机制，变革评价内容体系，建立以成果化、商品化、产业化为主的评价指标体系。改进科技成果评价办法，规范评价程序，建立评审专家责任制度和信息公开制度，建立科技创新成果基本信息的社会公开制度。

【本文系河南省政府决策招标课题“推进河南政府职能由科技管理向创新治理转变的对策研究”（2016B282）的阶段性成果】

（作者单位：河南农业大学）