新行政中心建设：空间位移应与政府创新同步推进

文/刘良

新行政中心建设：空间位移应与政府创新同步推进

文/刘良

在当前全面深化改革的背景下，新行政中心建设是实现政府创新的重要契机。要确保政府机构的空间位移与改革创新同步推进，在加快转变政府职能、促进部门整合、改造政府流程、扩大公民有序参与、借力“互联网+”大数据等方面着力推动政府转型，打造“有限政府”“协同政府”“效能政府”“服务型政府”和“智慧政府”。

新行政中心；空间位移；政府创新

近年来，为适应城市化进程对空间拓展和公共服务的双重需求，带动核心城区的功能疏解，不少城市提出了建设新行政中心的规划，推动政府机构向中心城区以外的新城区迁移，形成了一场声势浩大的新行政中心建设潮流，其中以北京市着力打造位于通州区的“行政副中心”最为典型，“行政副中心”规划是北京市疏解非首都功能、推动京津冀协同发展的重要示范性工程，并被纳入国家战略层面，受到党中央、国务院的高度重视。需要注意的是，不少地方在新行政中心建设中普遍存在重“硬件”改善而忽视“软件”整合的倾向。新行政中心规划较多侧重于政府机构的空间位移和办公场地调整，而对更为关键的政府改革与创新则关注不够，新行政中心建设的深层内涵挖掘有限。当前，在全面深化改革、推动政府职能转变的背景下，以新行政中心建设为契机，深入研究空间位移过程中的政府配套改革和体制机制创新问题，对于全面推进政府治理体系和治理能力现代化无疑具有重要的现实意义。

一、应以转变政府职能为牵引，在新行政中心建设过程中着力塑造“有限政府”

习近平同志在福建省担任主要领导职务时即提出，要着力建设“有限政府”，减少政府对市场和社会的过多干预；就任总书记以来，习近平同志也多次强调要在简政放权上做文章，推动政府职能转变。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》亦明确提出，要加快转变政府职能，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率。对于我国绝大部分地方政府特别是城市政府来说，其地理位置一般比较固定，有不少城市的政府机构自新中国成立以来即在原址办公，政府职能配置与政府设施的空间场域长期匹配，从而形成了比较稳定的心理定势和思维定势，政府工作人员和公众亦习惯于长期以来的全能型政府职能定位，短期内难以轻易改变，这也是导致行政审批制度改革实质推进困难的重要诱因。然而，新行政中心建设则从地理空间的范畴上改变了传统政府形态存在和发展的物质载体，政府机构在迁往城市郊区的同时远离了核心城区的经济活动密集地带，不仅为重构政府与市场的关系提供了有利的空间条件，也为政府机关以全新的面貌出现在公众面前提供了有利契机，更为政府简政放权放管结合优化服务提供了有利形势。因此，地方政府在新行政中心建设的过程中，应抓住政府空间位移的机遇，紧紧扭住转变政府职能这个“牛鼻子”，科学合理地梳理政府权力，及时公布政府权力清单、责任清单和负面清单，在更大范围、更深层次上以更有力的举措推进简政放权、放管结合、优化服务，使市场在资源配置中发挥决定性作用，从而更好地发挥政府作用，推动政府职能向“创造良好发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义”转型，破除制约企业和群众办事创业的体制机制障碍。

二、应以政府部门整合为基础，在新行政中心建设过程中着力塑造“协同政府”

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央多次强调全面深化改革要树立系统思维和协同意识，确保改革的整体效应。在“四个全面”战略布局的指导下，政府改革亦必须系统谋划、协调推进，突出整体，强化协同，构建“协同政府”。“协同政府”理念的核心要旨，即在于纠正科层体制下部门分工过多过细的弊病，扭转政府机构决策和执行体系分散化的倾向，在协同化的基础上发挥政府机构的整体效力，以便更好地解决问题和服务公众。“协同政府”理念在我国历次政府机构改革中均有反映，成为我国政府机构改革的重要理论基础。然而，反观地方政府部门的运作体制，分散化仍是当前面临的一个突出问题。由于现代社会公共事务的高度复杂性和专业化，地方政府在改革发展的过程中成立了大量专业化的部门和机构，政府体系内的部门分工也日益繁杂。在空间布局上，由于地方政府原有办公场所的日益短缺，政府部门地理空间分布的分散化倾向日益加剧，逐渐形成了地方政府普遍存在的“撒胡椒面”式办公场景，不仅加大了部门协调的时间成本和物质成本，也削弱了政府运行的整体性。因此，在新行政中心建设过程中，要充分彰显规划的科学性和前瞻性，在合理确定政府机构体系规模和数量的基础上，坚持以部门整合为立足点，进一步精简政府机构的设置，统筹政府部门的空间布局，着力破除部门间壁垒，优化公共资源的跨部门衔接机制，增强政府部门之间的协同能力，着力打造“协同政府”。

三、应以政府流程改造为重点，在新行政中心建设过程中着力塑造“效能政府”

政府流程的现代化是政府治理现代化的基本内涵，也是改革开放以来我国行政体制改革的重要目标。政府流程改造是在借鉴企业管理方法的基础上，将过程控制和结果导向并重的绩效管理引入政府管理全过程，优化政府组织内部决策、执行、监督机制的运行，推动政府业务流转和工作程序的便捷化和标准化，实现政府的行为成本、公共物品的支出成本、政务服务质量、效能与效率的量化考核与过程控制，最终达到政府行为与业务流程的转变，从而提升政府效能。改革开放至今，通过数轮行政体制改革，虽然地方政府流程越来越科学化、便捷化，但在政府行为成本、公共物品的支出成本、政务服务质量、效能与效率的量化考核与过程控制方面，仍有较大的提升空间。作为政府机构空间形式变迁的重要方面，新行政中心建设为政府流程改造提供了难得的机遇。地方政府在规划新行政中心建设的过程中，可通过政府机构地理空间的优化，合理划定政府组织内部决策、执行、监督机构的布局，科学梳理政府业务流转及其工作程序，在全新的基础上准确核算政府的各项行为成本、公共物品支出成本，明确政务服务质量、效能和效率的量化考核指标及外包程序，规范政府过程控制体系的运行，从而提升政府效能，打造“效能政府”。

四、应以公民参与为导向，在新行政中心建设过程中着力塑造“服务型政府”

公民参与是现代政府治理的重要内涵，也是提升政府治理能力的重要途径。改革开放以来，通过多轮行政体制改革，我国地方政府的公民参与导向不断彰显，政府的服务水平和服务能力有了较大提升，政府与公众的关系呈现出良性化发展的局面。然而，我们也要注意到，受制于传统的政府机构空间布局，地方政府在空间属性和组织场景方面往往延续了既有的封闭性特征，在一定程度上固化了政府机构和公众之间的心理区隔，不利于政府过程中公民参与的有序扩大和“服务型政府”建设。因此，在新行政中心建设的过程中，应坚持以人民为中心的理念，坚持公民参与导向，合理规划政府机构空间和公众活动空间的布局，增强政府机构空间的公众开放度，形成政府和公民在空间场域上的包容与共生；并通过空间布局的调整，合理引导公民参与政府流程，提升公共服务的可达性和便捷性。在政府与公众空间重构的同时，引导政府公务人员增强服务意识，提升服务能力，提高服务水平，进一步塑造“服务型政府”。

五、应借力“互联网+”大数据，在新行政中心建设过程中着力塑造“智慧政府”

“智慧政府”是以电子信息和智能技术为基础的新型政府形态，是新科技革命时代政府改革的重要方向。根据有关学者的观点，“智慧政府”是指利用物联网、云计算、移动互联网、人工智能、数据挖掘、知识管理等技术，进而提高办公、监管、服务、决策智能化水平的政府模式。“智慧政府”不仅是政府技术条件的创新发展，更是政府理念和政府机制的重大变迁，是新技术条件下“以人民为中心”的现代国家治理体系对政务服务的内在要求。自20世纪末开始，我国各级地方政府普遍开展“电子政务”创新工作，并取得了显著成果，大大提升了政务服务的公开化、透明化、便捷化和规范化。与此同时，“大数据”时代的到来也意味着科学技术的发展速度远远超越了政府信息化的进程，市场主体和社会主体对政府服务的“智慧化”诉求愈益强烈，“智慧政府”成为“互联网+”大数据政府创新和转型的关键路径。然而，受制于传统的政府空间布局和办公条件，当前不少地方政府在推进大数据体系和“智慧政府”建设的过程中面临着极大的挑战，突出反映在地方政府老旧办公场地的技术装备嵌入困难及由此导致的政府工作人员对新技术理念的疏离感以至排斥倾向。基于这一现状，新行政中心建设为推进“互联网+”大数据条件下的 “智慧政府”塑造提供了契机。在新行政中心建设的过程中，要坚持“互联网+”大数据导向，强化“智慧政府”的顶层设计，要科学规划建筑空间和数据空间，在新行政中心各类办公场所和办公设施的建设过程中对“大数据”体系和“智慧政府”的软硬件体系做出前瞻性规划和施工，合理布局“智慧化”办公系统和“智慧化”政务服务系统；同时结合“智慧政府”的理念和流程重新整合政务服务的空间布局和人力布局，加大对政府工作人员有关“智慧政府”的宣传和培训力度，重构大数据时代政府与信息的关系，在此基础上重塑政府与公众的关系。

总之，新行政中心建设既是政府机构的大规模空间位移过程，也是政务资源和公共服务体系的重大重组过程。在推进政府机构空间位移的同时，要深入挖掘新行政中心建设的深层内涵，充分把握好改革机遇，提前谋划，科学统筹，有力推动政府创新，推进政府治理体系和治理能力的现代化。

[1]习近平.《“有限”管理与“无限”服务》.《人民日报》，2001年6月14日第9版.

[2]【美】拉塞尔·•M•·林登.《无缝隙政府》.中国人民大学出版社，2001年版，第17-18页.

[3]金江军.《智慧政府：电子政务发展的新阶段》.《信息化建设》，2011年第11期.

（作者单位：中共北京市委党校）