依法推进政府权力清单制度中的难点及对策分析*

殷兴东

甘肃政法学院法学院，甘肃 兰州 730070

依法推进政府权力清单制度中的难点及对策分析*

殷兴东

甘肃政法学院法学院，甘肃 兰州 730070

政府权力清单制度不仅是一种分工明确、责任清晰、运转高效的政府治理结构，而且是一种可追溯、可监督的权力运行体系。这项制度的推行对于厘清政府与市场关系、促进政府正确履行职责具有重要意义。当前，不论是中央国家机关还是地方各级政府都在积极开展和推进权力清单制度建设。但是，作为一项新生事物，推行权力清单制度仍面临着许多问题，这些问题影响了权力清单的质量和定性，最终也会影响到权力清单制度的落实。本文拟对权力清单制度推行中的重点和难点入手，从职权法定的角度对权力清单制度面临的问题及解决对策进行探讨，以期为完善该项制度提供有益的参考。

权力清单；信息公开；政府治理

我国多年的行政体制改革实践表明，单纯减人、减编制、减机构很难真正走出“减少——膨胀——再减少——再膨胀”的怪圈。只有实质性地减少政府不规范干预市场的权力，才有可能取得简政放权的成功。建立权力清单制度，就是为了击中政府简政放权的要害①。推行权力清单就是要将政府执法的内容及程序以清单和流程图方式向公众公布，其目的不仅是为了加大公众对政府行使权力的监督，更有实现“法无授权不可为”的法治要求。党中央和国务院针对长期以来许多政府部门的政务信息不公开、行政权力蒙盖着“神秘的面纱”导致公众监督空洞无力的现状大力推行权力清单制度，将政府推行权力清单制度作为国家重大改革任务之一②。

一、当前我国政府权力清单制度建设的主要做法

我国政府权力清单制度发端于2000年前后，2008年伴随政府信息公开的推行初见端倪③。这是针对长期以来公民和企业对审批事项、审批要件等不清楚、不明白等反映突出的问题，一些地方政府以推行政务公开、政府信息公开为契机，对行政审批内容和程序进行公开。2005年，河北省以省商务厅、省国土资源厅、邯郸市政府为试点，推进行政权力公开透明运行改革。邯郸市出台了我国第一个“市长权力清单”。时任市长王三堂的权限被定格为93项，邯郸市政府将其汇总，对全社会公开。此后，湖南、四川等地也相继启动了晒“权力清单”的试点工作。2011年，北京西城区公开领导干部“权力清单”，并规定市民举报干部滥用权力两个工作日内将获答复。中共十八届三中全会提出“权力清单”制度后，广州成为全国首个亮出政府“权力清单”的城市。2013年，广州“晒”出行政权力清单，共有3705项市级行政职权事项接受社会监督。此后国内陆续有多个城市全面开始尝试公布“权力清单”④。例如，2014年安徽省开始推行省政府工作部门行政权力清单制度。⑤安徽省权力清单将行政权力划分为行政审批、行政处罚、行政征收、行政给付、行政奖励、行政强制、行政确认、行政裁决、行政规划及其他权力等10大类⑥。浙江省富阳市创造性地提出“原始权力、常用权力、非常用权力”三个概念和分类形式，构建权力清单框架体系，在广度和深度上对现有行政权力进行全面梳理⑦。

从我国各地已经推行行政权力清单制度试点地区情况看，行政权力清单制度除了公布行政机关的各项权力外，还公布或绘制了行政权力流程图，明确行政权力承办岗位、运行环节和程序、办理时限和方式等，把服务公众变成了具体的行动，这也使公众能够更好地监督政府行为。行政权力清单制度的存在和良好运行，说明了我国行政权力公开透明度的提高。⑧各省市推行行政权力清单制度可以总结为以下三个方面：

(一)对权力进行编码，公开权力范围

江苏省是首个进行编码管理的省份，事实证明行政审批权的编码管理是规范和限制行政审批权的一个有效的工具。其基本内涵是，按照“三统一”的要求(即“统一格式、统一规范、统一管理”)通过对权力进行编码的方式，让权力清单中的权力都能够清晰可查。行政审批权力的编码是为每个行政审批事项设置单独、唯一标识，并以此确立“编码事项之外无审批”的权力边界。⑨。经过多年的总结和完善行政权力编码已成为权力清单制度较为成熟的一项做法，其基本精神就是明确规定“无编码的权力不得行使”，力求最大限度制约行政权力的扩张。

(二)以简政放权为突破口，推动政府权力清单改革

依据社会治理中“权力法定、市场自主、社会自治”的原则，地方各级政府在进行行政执法改革过程中，利用中央提出的简政放权的要求，地方政府通过梳理权力范围，对一些长期存在的职能叠加或管理“真空”形成的推诿扯皮或争取夺利现象进行整治。对市场能够自主决定的实现“该放的放、该简的简”，对政府部门之间的权力“能合并的则合并，能取消的则取消”，通过推进简政放权工作，公开权力清单，明确权力的范围，更进一步规范了政府的行为。

(三)整合各级权力清单，严格规范行政行为

二、当前政府权力清单制度的理论与现实难点

(一)政府权力清单制度的理论难点

(二)我国政府权力清单制度建设中的现实难题

1.权力清单制度依然缺乏顶层设计

2.清权过程中虚假填报问题突出

之所以一些政府部门会出现虚假填报清单问题，关键还在于一些领导干部一方面为应付上级下达的任务目标，另一方面担心会丧失既得的利益。公布权力清单无异于政府向自己“开刀”，这需要壮士断腕的极大勇气。虽然大部分领导干部能够贯彻落实好权力清单改革任务，但也有部分领导干部畏难情绪严重，总是以各种借口推诿观望，借公布权力清单机会不仅不厘清权力范围、精简权力，反而扩大权力。“多填权力、少填义务”成立一些部门在清理权力过程中的“潜规则”。这种虚假填报现象导致了有利益可图的权力就出现与其他部门权力叠加，而在“出力不讨好”的权力范围内又出现“权力真空”现象。

3.杜绝非行政性审批事项出现“搭便车”现象困难

由于非行政性审批事项并不容易引起公众的注意，在推行政府权力清单过程中，许多地方政府部门也将大量非行政性审判事项列入到权力清单当中，使之摇身一变堂而皇之成为行政审批事项，无形中增加了政府审批的权力范围。目前，对非行政许可审批无论是从法律规范方面还是具体的管理权限和权力定位在学术界和实务界都没有形成统一的认识，因此对于非行政性审批事项在现实生活中的监管较为滞后。由于对非行政性审批事项监管难度大，这也导致了部分政府部门利用推行权力清单制度的机会“打擦边球”，堂而皇之地将一些非行政性审批事项以行政性审批事项头衔对外公布，严重违背了权力清单简政放权的初衷。

三、完善政府权力清单制度的路径分析

(一)国家层面尽快完成顶层设计

上文已述，由于国家层面缺失顶层设计，地方在落实权力清单过程中难免会迷失方向。经过多年的改革经验积累，权力清单制度的基本轮廓已渐渐明朗。在这种情况下，国家层面的顶层设计就显得刻不容缓。顶层设计中应当首先明确各级政府部门如何梳理自身的行政权；权力清单制度应当如何有步骤地推进；权力清单应当如何依次公开等程序性问题。同时，国家层面还要考虑到公开的行政权力的合法性问题。根据行政领域的职权法定原则，行政权通常认定的合法来源是法律法规和规章。那么各级政府部门公布的行政权的合法性就需要国家层面予以界定。另外，可以借鉴地方经验，对于没有法律法规和规章依据的行政权要求一律不得实施；对于已经按照规定编码的行政权进行统一格式；对行政行为进行分类管理，便于查询；对于向公众公开的权力统一查询网址，便于公众了解和监督。

(二)建立对权力清单的长效监督考评机制

(三)确保行政权力清单的持续性

权力清单制度是一项长期性制度，不是一蹴即就的工作。迅速发展的社会使得我们当今时代的行政权力也在加速变化。毫无疑问，行政权的高度易变性必然导致权力清单的内容更替加快。这对于一些长期患有懒政思维的领导干部来说，权力清单持续更新工作往往被忽视。因此加强对权力清单制度的持续性推进就显得更为重要。这需要我们的政府要将权力清单制度当做一项长期工作常抓不懈，不能有丝毫懈怠。只有将政府的“权力家底”连续不断地向社会公开，公众才能够不仅“按图索骥”查询到政府权力而且可以持续有效地监督政府行使权力的整个过程。

[注释]

①迟福林主编，方栓喜，夏锋，匡贤明副主编.市场决定 十八届三中全会后的改革大考[M].北京：中国经济出版社，2014：266.

②2013年中共中央、国务院<关于地方政府职能转变和机构改革的意见>指出：“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单，规范行政裁量权，明确责任主体和权力运行流程”.十八届三中全会审议通过的<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>指出，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程.”党的十八届四中全会审议通过的<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>也指出，“依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度.”

③杨伟东.行政权力清单制度的意义和落实[J].中国法制，2014(1).

④江萌，等.晒好政府“权力清单”[N].湖北日报，2014-1-9；迟福林主编，方栓喜，夏锋，匡贤明副主编.市场决定 十八届三中全会后的改革大考[M].北京：中国经济出版社，2014，02：266.

⑤http：//ah.anhuinews.com/system/2014/04/08/006382127.shtml(安徽新闻网).

⑥安徽省人民政府办公厅.安徽省人民政府关于推行省级行政权力清单制度的通知[Z].2014-04-30.

⑦浙江省发展和改革委员会.富阳市权力清单试点工作初步形成“三单一图一改”[EB/OL].[2014-05-17].http：//www.zjdpc.gov.cn/art/2014/5/17/art_10_651486.html.

⑧李和中，刘孋毅.加强建立和完善行政权力清单制度[J].广州大学学报(社会科学版)，2014(9)：11.

⑨黄小勇.中国行政体制改革研究[M].北京：中共中央党校出版社，2013，11：173.

⑩浙江：打造政府权力运行“制度笼子”[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/c/2014-07-20/095330549209.shtml(新浪新闻网).

⑪周良金.推行权力清单制度促进法治政府建设[N].安徽日报，2016-01-08.

⑫专家解读权力清单法治价值：谨防变为一场政治秀[EB/OL].http：//live.jcrb.com/html/2014/938.htm(2016年10月5日访问).

⑬申海平.权力清单的定位不能僭越法律[J].学术界，2015(1).

⑭喻少如.权力清单制度中的公众参与研究——兼论权力清单之制度定位[J].南京社会科学，2016(1).

⑮袁维海，姚玫玫.有权必有责 晒权要晒责——安徽省探索行政权力、责任清单制度[J].安徽行政学院学报，2015(1)：30-31.

⑯周良金.推行权力清单制度促进法治政府建设[N].安徽日报，2016-01-08.

* 甘肃省依法推进社会治理研究中心、国家司法文明协同创新中心兰州基地专项资金资助。

D630

A

2095-4379-(2017)33-0014-03

殷兴东，男，甘肃政法学院法学院，副教授。