筑牢生态环境改善的制度基础

筑牢生态环境改善的制度基础

◎夏 光

国家的总体国力，是由经济、政治、文化、社会、资源（生态环境）、军事和外交等各个领域的实力综合构成的。长期以来，我国经济、政治、军事和外交等方面的快速发展极大地提升了国家的综合国力，但资源耗竭、生态退化和环境污染却拉低了综合国力水平，这就是国家要把加强生态环境治理作为全面建成小康社会最突出任务的原因。

回顾2016年我国生态环境治理进展和成效，可以用“强势发力、整体优化”来概括。强势发力是指从中央到地方都采取了淘汰产能、超低排放、散煤替代、停产限车、中央督察、质量排名和问责追责等各种强力手段，如中央环保督察进驻15个省（市、区），问责6400多人；环保部对11个不符合环境准入条件的建设项目不予审批，涉及总投资970亿元；在排查确认的2014个城市黑臭水体中，13.3%完成了整治。整体优化是指国家环境治理体系和治理能力不断完善和强化，中央密集推出了《“十三五”生态环境保护规划》《土壤污染防治行动计划》等顶层设计，《长江经济带生态环境保护规划》体现了“共抓大保护，不搞大开发”的新基调，环保部牵头的14项重点改革任务已完成7项，各经济发展部门和立法机构在推进绿色金融体系建设、建立区域联防联控机制和出台环保税法等方面都做了大量工作，生态环境治理取得积极成效。

也要看到，这种生态环境有所改善的局面是十分脆弱的。当前生态环境保护面临三大压力：一是环境质量差距较大，城市空气污染普遍超标，部分水体水质趋于恶化，臭氧和总磷污染日益凸显，部分生态脆弱地区环境问题增多，社会公众对大范围浓重雾霾反映强烈。二是对环境产生不利影响的外界因素仍然较多，生产和生活污染物新增量处于高位，中西部地区重化工项目投资持续增加，资源消耗型产能向生态环境脆弱地区转移带来很大的环境风险。三是基层环境治理体系和治理能力短板问题凸显。有些地方在经济下行压力下减弱了环境治理力度，基层环境治理基础设施缺口较大等。

这种形势表明，当前环境质量有所改善是一种“脆弱的平衡”，还不是稳固的常态，生态环保工作必须继续沿着强势发力、整体优化的路线前进。今年全国环保工作安排了“坚决治理大气、水、土壤污染，深化和落实生态环保领域改革，加强环境法制建设，积极主动应对环境风险，创新决策和管理方式”等九大任务，特别突出了强化治理、深化改革的地位，力图为改善生态环境构筑牢固的制度基础。

基础不牢，地动山摇。改善生态环境质量必须以推进环境治理体系和治理能力现代化为保障，当前的着力点应放在补齐环境治理体系和治理能力的短板上，主要是消减重污染产能、完善环境经济政策、进行跨区域流域环保机构试点、整合环境决策支持体系、加强基层环保能力建设、推进社会和文化领域的生态文明建设等。

应该看到，随着环境治理体系的不断完善，环境治理能力的差距反而在加大，因为完善的环境治理体系将提出更高的目标和更多的任务，要求有更强的环境治理能力来落实。目前，环境治理能力薄弱的瓶颈效应已经显现，特别是基层环境治理能力缺乏已经成为影响改善生态环境的致命短板，因此，把生态环境保护工作的重心下移到县乡层面，突出加强基层环境治理能力建设，是巩固环境质量改善成果的主要突破点，也是提高我国全面小康社会综合国力的关键措施。

（作者系环保部环境与经济政策研究中心主任）

编辑：马振东

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.03.001