立法法背景下区县级政府车辆限行措施的法律问题研究——以北京市三个远郊区县限行措施为例

魏新

(北京行政学院 学报编辑部，北京 100044)

立法法背景下区县级政府车辆限行措施的法律问题研究
——以北京市三个远郊区县限行措施为例

魏新

(北京行政学院 学报编辑部，北京 100044)

地处北京市北部的昌平区、怀柔区、延庆县(现为区)三个远郊区县政府先后实施了对外地号牌车辆的限行措施，引起了舆论场的分野，亦存在法理上的短板。行政措施的合法性直接影响到政府社会管理的正当性。在十二届全国人大三次会议通过了《立法法》修正案，对地方政府规章的相关问题做出了新规定的背景下，区县级地方政府车辆限行措施中存在的法律问题更有进一步探讨的必要性和紧迫性。针对三个远郊区县对车辆限行措施的分析，发现了立法目的和上位法依据方面的欠缺，以及限行措施及其上位法的内容与行政法基本原则的抵触之处，并结合现实提出了相应的对策建议，以期实现政府对社会公共事务的有效治理。

立法法；区县级政府；车辆限行措施；规范性文件；合法性

2014年6月以来，为了降低机动车污染物的排放，改善辖区空气质量，地处北京市北部的昌平区、怀柔区、延庆县三个远郊区县(见图1)政府依据《中华人民共和国道路交通安全法》《北京市大气污染防治条例》的规定及2014年3月25日由北京市交通委员会、北京市环境保护局、北京市公安局公安交通管理局联合发布的《关于对部分机动车采取交通管理措施降低污染物排放的通告》(京交发[2014]29号，以下简称《通告》)的要求先后发布了《对部分机动车采取交通管理措施降低污染物排放的通告》(以下简称三区县《通告》)。按照通告要求，三区已经先后在2014年12月1开始正式实施(昌平区和怀柔区于2014年8月1日起施行；延庆县于同年12月1日起施行)。针对《通告》中指出的“远郊区县城关镇主要道路”分别划定了各自的限制驶入区域并对于相应区域内道路上行驶的部分机动车采取交通管理措施。本文从三区县《通告》的立法背景及法理依据出发，就三区县《通告》中存在的问题予以探讨，并提出相应的对策建议。

图1 昌平、怀柔区、延庆与北京城区的位置关系

一、 区县级地方政府车辆限行措施的立法背景

根据2014年11月20日发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》[1]，以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档(即Ⅰ型小城市、Ⅱ型小城市，中等城市，Ⅰ型大城市、Ⅱ型大城市，特大城市，超大城市)。根据新的标准，北京、上海、广州、深圳、天津、重庆、武汉为超大城市。北京作为我国超大城市的典型代表之一，因城镇化进程的加快，人口的急剧膨胀滋生了资源供给紧张、交通堵塞、环境污染等一系列“城市病”，政府的管理压力也因此而增加，亟需制定相关法律法规解决相关问题。

为了控制辖区内汽车总量，北京市人民政府发布了《北京市小客车数量调控暂行规定》(北京市人民政府令第227号 2010年12月23日，以下简称《规定》)，其第三条规定：机关、企事业单位、社会团体以及其他组织和个人需要取得北京市小客车(指能够乘坐九人以下的小型轻便载客汽车)配置指标的，应当到指标调控管理机构办理摇号登记。依此规定，北京市本地小客车号牌需要通过摇号取得。这一限购措施在实践中引起部分投机者通过办理外地号牌的方式规避此规定的适用：在取得北京周边地区如河北、河南、山西、天津等无此限制性规定的地区号牌之后，将该外地号牌的车辆开回北京，导致大量的“外地号牌车”并非是真正来京正常办事或旅游的“外地车”(其中,天津于2013年底也开始实施限购措施)。这种投机行为必然对遵守该规定通过摇号取得号牌的车主造成不公平，并且无益于控制辖区内汽车总量这一政策目标的实现[2]。

鉴于此种情况，北京市交通委、市环保局、市公安局公安交通管理局于2014年4月联合发布了《关于对部分机动车采取交通管理措施降低污染物排放的通告》(京交发〔2014〕29号文，以下简称29号文)，规定对于外省、区、市核发号牌(含临时号牌)的机动车进入北京六环路(不含)以内道路行驶，应当办理进京通行证件，并规定了进京通行证件办理的具体方式。但是，由于该规定的限行区域在六环路以内，六环路以外的远郊区县并未包含在限行范围之内，导致大量新购外地号牌的车辆在这些远郊区县依然能够日常行驶，加巨了远郊区县交通环境的恶化；而《通告》发布之前原本在中心城区已持有外地号牌的机动车车主被迫转至远郊区县工作，导致日常工作和生活不便。不仅如此，该限行措施导致大量外地号牌的黑车堵在远郊区县的重要路口或路边，经常造成严重堵车，扰乱了出租车行业的正常秩序。这些情形的出现大大增加了政府管理工作的压力，降低了管理效率，减损了政策执行的公平性。在这一背景之下，三区县发布了“三区县《通告》”，以求进一步控制辖区内汽车总量，降低机动车污染物排放。

二、区县级地方政府车辆限行措施的法理依据及立法价值的正当性

(一)区县级地方政府车辆限行措施法理依据

1.私人利益受到公共利益的制约

私人利益即个体利益，是每个个体成员个别化的利益，以利己的私人利益为表现形式；公共利益包括生命、健康等每个个体成员都具有的普遍性个体利益以及以社会利益、国家利益为表现形式的集体利益。从法理学的角度而言，无论是个人之间还是个人与国家、社会之间都存在“相互冲突的权利和利益(competing rights and interest)”，即由于许多情形下不同主体的权利和利益之间可能会存在彼此抵触的紧张关系。个人以自身的利益需求为出发点，需求的不同引起个人利益的不同，因此个人利益之间存在着冲突；公共利益亦存在独立的利益需求，因此公共利益与个人利益之间也存在着矛盾，这一矛盾是个体利益需求与社会整体利益需求之间的矛盾。在个人本位法律观之下的自由资本主义时期，法律强调“私人财产神圣不可侵犯”，而在20世纪进入市场经济体制之后，因个人利益的膨胀导致公共利益的需求无法得到满足，私人利益不加限制即会侵犯公共利益，因此应当对私人利益加以制约。德国学者耶林于其著作《法律的目的》中提出：“不存在绝对的财产，特别是独立于社会利益之外的财产。”[3]

2.个人权利的存在依附于时代背景和社会生活环境

物质决定意识，经济基础决定上层建筑，是马克思主义哲学的基本命题。美国当代著名法理学家罗纳德·德沃金(Ronald.Myles.Dworkin)指出个人权利的实现需要依靠一定的社会物质条件，物质不但制约着权利的实现，甚至还制约着人们的权利意识，物质条件不仅影响着个人权利的实现方式还影响着个人权利实现的程度。可见从更广阔的历史背景来看，任何一代人享有的个人权利都基于其所处的时代与社会条件，离不开其所处的时代背景和社会生活环境的限制[4]。

3.政府出于维护公共利益的行为也应当受到规范和限制

个人利益虽然受到公共利益和社会物质条件的限制，但政府不能随意地以此为由剥夺或限制任何一项公民已经被法律和道德所认可的权利。在公法中，政府作为公共利益的代表，对个人权利享有绝对的支配权。“一切有权力的人都容易滥用权力……一直到遇有界限的地方才休止。”因此，政府对个人利益的支配需要有限度，否则即会造成个人利益名存实亡。就本文而言，政府出于公共利益的行为而对个人利益的限制时应当遵循以下原则：

首先，行政机关限制个人利益的目的在于公共利益的达成，并非为了牟取私利。其次，行政机关限制个人利益必须以法律的明确规定为前提，即对于何种情况下公共利益优先于个人利益，应由立法机关通过严格的立法程序加以规定，在法律未加以规定的情况之下，政府不得随意剥夺或限制公民的个人利益；即便是授权立法也不得违反法律保留原则，即针对特定领域的国家事务只能够由立法者通过制定法律确定。最后，行政机关限制个人利益应当符合比例原则，即对个人利益的规制有利于公共利益的达成；在所有能够达成立法目的的手段中，选择对个人利益侵害最小的方法；对个人权利行使的限制与公共利益之间符合适当的比例，即遵循妥当性原则、适当性原则和狭义的比例原则。 “如果承认公民享有一项道德权利，而又在某一时刻开始必须对其进行惩罚，就需要找出正当的理由。构成限制公民个人权利的理由必须是社会其他成员的个人权利。一旦一项权利得到承认，政府不能仅仅因为社会将为这个权利的行使付出进一步的代价而取消它。”[5]

(二)区县级地方政府车辆限行措施的立法价值

在很一段时间以来，我国地方限行限购措施的实施通常以发布“红头文件”的方式展开，如天津、杭州、深圳等地均先后出台了小汽车“限购”的红头文件。习惯上，这些由乡镇、省市的政府部门或党政部门联合制定，主管副市长或部门首长签署后发布，可以公开也可以不公开的“红头文件”，从性质上只能属于规范性文件。 但由于新《立法法》出台之前我国法律尚未授予一般设区的市以立法权，加之这些“红头文件”的发布缺乏法定的程序，因此其合法性受到人们质疑，同时也造成各地强烈的立法需求与法定立法权缺失之间的矛盾。新《立法法》颁布之后将立法权下放于地方，同时为了防止立法权的滥用规定了：制定地方政府规章没有法律、行政法规、地方性法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范。从我国《民法》《物权法》的角度而言，公民购买汽车之后即对汽车享有所有权，即享有占有、使用、收益和处分的权利。三区县发布《通告》将限行措施常态化以后，全价购买的汽车在使用时被强制性“贬值”，减损了公民对汽车的使用权。因此，这些措施的实施必须以法律、规章、地方性法规为依据，不得以红头文件的形式加以规定。唯有如此，公民的合法权益才能得以保障，政府的管理措施才能得以顺利实施。

三、立法法背景下区北京市远郊区县车辆限行措施中的问题

新《立法法》规定“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”以此规定考察北京市远郊区县车辆限行措施。三区县《通告》限行规定的直接依据源于北京市《通告》的授权，《通告》于第二条规定：“对于外省、区、市核发号牌(含临时号牌)的机动车……进入六环路(不含)以内道路行驶的，须办理进京通行证件”。虽然其划定的限行范围是“进入六环路(不含)”，但于第五条授予了远郊区县制定限行措施和划定限行范围的权力：“远郊区县城关镇黄标车禁行及其它机动车禁限措施和禁限道路范围，由远郊区县政府负责确定并对外公告，同时按照相关规定在禁止通行的道路区域周边设置禁令标志。”可见，昌平、怀柔、延庆三个远郊区县获得了《通告》的制定者——市政府相关部门的授权。除此之外，三区县《通告》实施之前均通过媒体向社会公开并征求意见，因此，在程序上无明显瑕疵，具备了形式合法性[6]。三区县《通告》获得授权且形式合法代表该规定合法有效。通过限行措施的实施对于减少大气污染，提高空气质量、缓解交通拥堵，方便人们生活也具有重大意义，但其中依然存在诸多问题：立法目的的模糊引起人们对其立法价值的质疑；上位法的效力问题；三区县《通告》本身及其上位法的内容与行政法的基本原则存在错位。

(一)立法目的有一定模糊性

就《规定》《通告》、三区县《通告》文本中所提到的各自的发布目的而言，《规定》的目的在于“落实本市城市总体规划，实现小客车数量合理、有序增长，有效缓解交通拥堵状况”；《通告》的目的在于“有效降低机动车污染物排放，缓解城市交通拥堵”；昌平区、怀柔区、延庆县的通告中均规定了“为改善辖区空气环境质量，有效降低机动车污染物排放”的目的。而就上述《通告》以及三区县《通告》的政策发布背景而言不仅是为了控制污染物的排放，而且是为了解决投机者规避《规定》中摇号的措施而在外地挂牌在北京上路，从而导致的辖区内汽车总量增加这一现象盛行的问题。《通告》和三区县的《通告》中均将《中华人民共和国道路交通安全法》和《北京市大气污染防治条例》作为其制定的依据，仅仅是表明了控制污染物排这一立法目的，而对于防止投机者规避限购、摇号的目的，则并未得到体现，导致《通告》及三区县《通告》的政策目标难以实现，也因污染物排放治理的目的无法作为仅仅对外地号牌车辆限行的理由而引起了公众对“首都排斥外地人”的争议。

(二)上位法依据尚待明确

北京市昌平、怀柔、延庆三个远郊区县政府所颁布的三区县《通告》的上位法包括全国人大常委会制定的《中华人民共和国道路交通安全法》、北京市人大常委会制定的《北京市大气污染防治条例》以及北京市交通委、市环保局、市公安局公安交通管理局制定的《通告》。对于《中华人民共和国道路交通安全法》和《北京市大气污染防治条例》，其性质分别属于法律和地方性法规，不存在法律效力上的疑问，但是市政府相关部门通过发布《通告》减损公民财产权利的规定是否有效受到其性质究竟是地方政府规章还是政府的规范性文件的决定性影响。《立法法》规定了地方政府规章在无依据的情形下不得设定对公民、法人和其他组织权利有损的规范。因此，如果《通告》的性质是效力位阶低于地方政府规章的政府规范性文件，则不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，更不具有授予下级地方政府制定相关规范的权力；如果《通告》的性质为地方政府规章，则根据《立法法》的规定：“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以选择制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。”此时《通告》能够作为三区县《通告》的上位法依据，三区县《通告》中关于限行规定才能合法有效。

考察2001年11月16日颁布，并于2002年1月1日起施行的国务院《规章制定程序条例》(中华人民共和国国务院令 第322号，以下简称国务院《条例》)，详细规定了规章制定的立项、起草、审查、解释与备案等具体的程序[7]。本文根据《立法法》和该国务院《条例》的规定，将“通告”定性为政府的规范性文件，原因在于如下。第一，就名称而言，根据国务院《规章制定程序条例》的要求，规章一般以“规定”“办法”命名而并非以“通告”命名。第二，就制定主体而言，根据《立法法》第八十二条的规定，“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以制定规章”。政府工作部门虽然代表政府履行相关领域的职能，但依据公权力“法无授权不可为”的基本原则，未获得法律授权的政府工作部门不具有制定地方政府规章的权力，而北市市《通告》的制定主体是北京市政府的交通委、市环保局、市公安局公安交管局三个政府的工作部门，因此将《通告》定性为地方政府规章欠缺主体上的合法性。第三，就制定程序而言，首先，根据国务院《规章制定程序条例》第九条的规定，“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府所属工作部门或者下级人民政府认为需要制定地方政府规章的，应当向该省、自治区、直辖市或者较大的市的人民政府报请立项。”《通告》中虽然明确了该通告 “经市政府同意”，但从通告文本的分析情况来看，其缺乏“报请立项”这一工作部门制定政府规章的必经程序；其次，根据《立法法》第八十五条的规定，地方政府规章由省长、自治区主席、自治州州长签署命令予以公布，而此《通告》的公布并未经过这一签署程序；最后，根据《立法法》第九十八条的规定：“规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案:……(四)部门规章和地方政府规章报国务院备案……”，但国务院法制办的“地方政府规章库”中经备案的我国各地的地方政府规章均以地方政府的名义公布，国务院法制办备案库中也并无此文件。综上所述，作为的政府规范性文件的《通告》处于违背《立法法》和国务院《规章制定程序条例》的尴尬境地，其授权三区县政府制定相关规范的行为存在法理缺陷，是不能成为三区县限行措施上位法依据的[8]。

(三)措施及其上位法的内容与行政法的基本原则有待进一步契合

首先，从行政公平公正原则角度来看。三区县政府基于防治大气污染的目的，作出的是针对不特定的对象并且可以反复适用的抽象行政行为，发布三区县《通告》规定了“达不到国Ⅰ标准的汽油车和达不到国Ⅲ标准的柴油车(以下简称黄标车)全天禁止进入本通告划定区域内道路”，这一对区县内所有类型的黄标车(即无论对于北京市核发号牌的黄标车还是外省、区、市核发号牌或临时号牌的黄标车)，能一视同仁限行的规定符合行政法的公平、公正原则。但长期以来，要求外地号牌所有机动车，即使符合排放与安全等标准，也要在《进入通告划定区域道路时应当办理进京证》的规定，在行政法的公平、公正原则方面有着一定的瑕疵。

其次，从行政比例原则角度来看。《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道路交通安全法》)于第五条授予了政府公安交通管理部门城市道路交通的管理权力：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。县级以上各级人民政府交通、建设管理部门依据各自职责，负责有关的道路交通工作。”同时，于第三十九条作出了关于交通管制的规定：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。”交通管制是公安机关交通管理部门根据情况，例如遇有大型群众性活动、大范围施工等情况时，即可采取相应的交通管制措施，属于对道路交通采取限制通行或者禁止通行的临时性交通措施。就本文而言此条可以作如下理解：

第一，作为普遍适用于所有行政相对人的抽象行政行为[9]，该强制措施的适用对象应当是所有同类型的机动车，并非仅限于外地号牌机动车。第二，根据《道路交通安全法》的立法目的，交通管制作为临时性的交通措施，在道路和交通流量的具体情况发生变化时，应当予以取消，但市交通管理部门将此临时性的交通措施以《通告》的形式使之常态化。《通告》规定：“取消长期进京通行证。初次办理的进京通行证件有效期为7天……有效期届满需要延期的，可以到本市交通支、大队办理1次有效期为5天的进京通行证件。”依此规定，很长时间以来所有外地牌照车辆，无论购买于限购措施之前或之后，都必须以“7+5”的方式每12天驱车数十公里至检查站、办证处或者交通支、大队办理2次手续。不但导致北京各大进京证办理地点通常车满为患，许多在市区工作或居住的外地号牌车主需要每周一次先去绕到五环甚至更远的城外面去办理这个证件，先然后再开到城里面，而在这个过程中司机往往需要规划时间、精选路线，免得进入比本地车牌更为复杂的限行时间和限行路段。直到2016年5月，“北京交警”APP测试版上线，外地小客车可以进行网上办理使境况有了改观，但从笔者调查来看，存在着系统不稳定等问题，尤其遇上周末网上拥挤，往往由于延迟而不得不再次选择上述的人工续期方式；再加上需要提前1～4天预约，有效期只有2～7天等问题，外地号牌车主的不便仍然以很多形式存在。行政法的比例原则要求行政主体作出行政行为时考虑行政相对人的尊严不可侵犯以及公益的重要性，行政权力所采取的措施与其所达到的行政目的之间必须符合适当的比例，如果为达致行政目的必须对相对人的权益产生不利影响，那么此种不利影响应当被限制在尽可能小的范围和限度之内，并且所采取的行政措施与行政目的之间应当保持适当的比例。因此公安机关交通管理部门这种长期限制一切外地车禁止通行没有能充分地实现行政法的比例原则[10,11]。

四、北京市远郊区县车辆限行措施的对策建议

针对北京市远郊区县车辆限行措施中存在的以上问题，笔者认为，可以从以下几个方面予以规范化处理。

(一)明确执行车辆限行措施的立法目的

我国宪法规定只有立法机关通过立法方式界定公共利益才具有合法性和正当性。例如：我国宪法经过十届人大二次会议修改后，在第十条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这就在强调要充分保障公共利益的同时，正式确立了公共利益应当依法界定的基本原则。行政机关作为法律的执行主体，只能够依据现行有效的法律限制或者剥夺公民的某种权利实现法定的公共利益目标。北京市人民政府发布《北京市小客车数量调控暂行规定》是为了实现城市交通通畅、空气清洁的公共利益目标，并且从程序到内容均符合行政法的基本原则，得到了法律学界、普通群众甚至汽车产业界的认可与理解，也是新加坡和中国香港等汽车高密度国家(地区)城市的普遍做法。新加坡自1983年起以新购车辆价格的175%的标准对购车收缴高额的附加注册费的方式限制车辆数量的增长，1991年发布的《车辆限额购买制度》除了对购车收缴100%的附加注册费之外，建构了车辆拥有权的车辆配额系统，要求注册新车首先必须公开竞标拥车证，同时要求成功竞标的拥车证不得转让，以抑制投机行为[12]。香港于1961年即发布了《汽车首次登记稅条例》，以收缴累进制登记稅的方式限制车辆数量增长，车辆价格与所收缴的税率成正比。具体而言，香港的首次登记稅交纳标准为：15万元以下的车辆税率为40%，15万元到30万元的车辆税率为75%，30万元到50万元的车辆税率为100%；高于50万元的车辆税率为115%[13]。从而提高了购车的成本，减少了购车量[14]。因此北京市和远郊区县的限行措施的立法依据不必局限于《中华人民共和国道路交通安全法》和《北京市大气污染防治条例》，完全可以加上“为严格执行北京市人民政府令第227号”“杜绝规避限购、摇号的投机行为”等内容，防止人们将其中对外地牌照车限行的立法目的是否仅仅与治理污染物排放相联系的质疑，减少有关“首都排斥外地人”的争议。

(二)提高上位法的法律效力等级

如上文所述，《通告》作为三区县《通告》的上位法来源，性质属于政府的规范性文件，其本身的名称、制定主体以及制定程序与《立法法》《规章制定程序条例》《道路交通安全法》等上位法的规定存在一定差距，因此无法作为三区县《通告》合法的上位法来源，无权设定限制公民通行自由和公民对车辆的使用权的措施，更无权授权下级地方政府制定相关规范。最终导致三区县《通告》中有关对外地车辆限行的规定欠缺上位法来源而存在瑕疵和抵触，效力饱受质疑，甚至根据我国人大常委会《监督法》第三十条规定，有着被地方人大常委会撤销的事由依据[15]。因此，应当使《通告》合法化并提高其效力等级，才能保障限行措施合法，才能保障三区县《通告》有合法的上位法依据。为此，首先，北京市政府交通委、市环保局、市公安局公安交通管理局应当依据合法的程序设立限行措施。根据《规章制定程序条例》第九条的规定，应当针对该项措施先向北京市政府报请立项，在得到市政府授权之后制定地方政府规章，设立临时性的限行措施，并以“规定”“办法”命名；其次，依据《立法法》的规定，报请北京市市长签署后，以政府令的形式予以公布，并在公布之后三十日内报国务院备案；最后，根据《立法法》第八十二条的规定：“规章实施满两年之后需要继续实施规章所规定的行政措施的，由市政府提请市人大或市人大常务委员会制定通过地方性法规。”

(三)采取存量错峰行驶、增量限制的措施

在减少污染物排放和治理拥堵的政策初衷之下，外地牌照车辆应当与本地牌照车辆享有同等待遇，不能以违背行政法基本原则的方式达到此目的，而应当由政府通过疏解非首都核心功能加大道路建设力度、提高管理水平的途径来实现。在区域内交通出行需求与道路资源矛盾日益扩大的情况下，运用国际上缓解交通堵塞的重要途径之一——弹性工作制(alternative work schedules)。 该办法源于60年德国经济学家为了解决交通拥堵而提出，并于70年代起在欧美得以稳定发展。其主要理念和方法是通过对交通总量及其在时间和空间上的分布进行调控,包括核心时间与弹性时间结合制、紧缩工作时间制以及错峰上下班制，通过调整居民上班、上学等固定式的出行时间，达到交通流在时间上相对均衡的目的，从而缓解供需矛盾。杭州于2011年首次在市区主要范围内采取错峰限行措施，并在实施该办法半年之后经效果评估，市区交通拥堵得到明显改善[16]。因此，可以依法暂时采取本市常住居民上下班交通高峰时段(如工作日7时至9时、17时至20时之间)错峰出行的指导性措施。同时，依据“法不溯及既往”的法治基本原则，2010年北京采取的限购限行措施不得约束措施制定之前已经购买的车辆，更不能要求遵守规矩者为投机钻营者的行为买单。对于限购措施之前已经购买的车辆，只要能够通过驾照及暂住证信息、购车记录、来京登记等情况判断出购买使用者的“善意”，则只需要登记备案、普通年审，不应再新设特殊的行政许可。对限购政策发布以后为了规避该政策而购买或倒卖的外地牌照车辆则可在市政府规章的层面设定较为严格的临时性限行措施，并在两年后将此措施依法上升为地方性法规。

(四)由市政府统一控制限行范围

针对超大城市资源、空间的瓶颈和发展的特殊性，制定统一适用于全国的法律或行政法规以控制限行范围不适宜也不现实，应当由各地依据其本地的特殊性制订地方性法规设立各自的限行范围。根据《立法法》第十三条的规定：“全国人民代表大会及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”北京、上海、广州、深圳等超大城市，对《道路交通安全法》某些条款的执行作出一定调整取得了全国人大常委会的授权；同时，《立法法》于第八十条规定，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。在这一规定之下，取得授权的市政府应将远郊区县的城区一并统筹纳入限行的控制范围制定统一的地方政府规章，防止地方“任性”限行。

五、结语

总之，北京市远郊区县的车辆限行措施的实施降低了污染物的排放，减少了环境污染，缓解了交通压力。在立法法得以修正的背景之下对车辆限行措施立法中的问题加以规范，弥合法理上的短板，能够进一步保护公民的合法权益，确保政府合法合理行政，并增强民众的理解，有利于达成社会的共识，保障车辆限行措施得以顺利实施。

[1]国务院关于调整城市规模划分标准的通知：国发〔2014〕51号[DB/OL].(2014-11-20)[2017-04-04].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/20/content_9225.htm.

[2]王源.从北京车辆限行政策谈公共政策的制定[J].中外企业家,2011(4):33-34.

[3]杨俊峰.私车限行措施中的法理问题[EB/OL].(2012-03-24)[2017-04-05].http://www.110.com/ziliao/article-282219.html.

[4]李少葵.德沃金：法律帝国里的公民权利[N].人民法院报，2011-07-19(008).

[5]德沃金.法律帝国[M].李常青译.北京：中国大百科全书出版社,1996：254.

[6]应松年.行政程序法立法研究[M].北京：中国法制出版社,2001.

[7]中华人民共和国国务院令：第322号，规章制定程序条例[DB/OL].(2002-01-01)[2001-11-16].http://www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61556.htm.

[8]王皓.重要行政区域管理法规不能由部门起草[N].北京日报,2015-03-10(003).

[9]张淑芳.论抽象行政行为越权[J].法律科学,2006(6):98-104.

[10]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社,2007.

[11]景云.大城市汽车限购及外地车限行的合法律性及正当性分析[EB/OL].(2013-11-10)[2017-04-07].http://blog.sina.com.cn/s/blog_5d1173a001019vt1.html.

[12]熊文,姜超,周玉豪.从车本到人本——城市交通可持续发展政策述评[C].城乡治理与规划改革——2014中国城市规划年会论文集(05 城市交通规划),2014.

[13]尹世昌.香港私家车受冷落,700多万人口仅60多万机动车[N].人民日报，2012-07-18(009).

[14]张小蕾.香港的税收管理制度[J].港澳经济,1995(5):51-53.

[15]中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法[DB/OL].(2006-08-28)[2017-03-26].http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2006-08/28/content_371161.htm.

[16]谭永朝,高杨斌,郑瑾,等.杭州市“错峰限行”等交通管理措施绩效评估技术研究与应用[C].第七届中国智能交通年会优秀论文集——智能交通应用,2012.

(编辑：佘小宁)

Analysisofthelimitingmeasurestovehicletrafficindistrictandcountylevellocalgovernmentinlegislativepointofview:takeoutersuburbanareaofBeijingasexample

WeiXin

(JournalofBeijingAdministrationInstitute,Beijing100044，China)

In order to improve the traffic condition and air quality in Beijing,Changping district,Huairou district and Yanqing county(district now),which located in Beijing outer suburban area,have implement restriction measures to nonlocal vehicle traffic,which arouse controversy in some scale and degree,and a short board in Jurisprudence.The 12th National People‘s Congress meeting passed the Legislative Law amendment which set Issues related to the local governments ’regulations.The legitimacy of administrative measures directly affect the legitimacy of the government's social management.under the background of the legislative law has been modified,there are some legal problems of the vehicle limit measures of the county level local government.This text takes Beijing as an example,to analyse these questions: the deficiency of legislative purpose of vehicle restriction measures,the host law is illegitimate,the contents of the restriction measures and the higher rank law violate the basic principles of administrative law,and put forward the corresponding countermeasures and suggestions,in order to realize the effective administration of the government to the social public affairs.

Legislation law; District(county) government; Vehicle restrictions measures; Normative documentslegitimacy

2017-09-21

魏新(1975-)，男(汉),山东济宁人，编辑，博士，主要从事法律、经济、社会和期刊栏目策划方面的研究。

D922.1

A

1671-816X(2017)12-0058-08