北京发展市域（郊）铁路的问题分析与战略构想

沈砾子

（九三学社，北京 100035）

北京发展市域（郊）铁路的问题分析与战略构想

沈砾子

（九三学社，北京 100035）

介绍北京发展市域（郊）铁路的必要性及优势；从对市域（郊）铁路重要性认知不足与体系缺失、既有普速铁路线路能力不足、管理体制和商业模式不完善等方面，分析当前北京发展市域（郊）铁路存在的问题；从枢纽设计、制度设计、商业模式设计方面，对北京发展市域（郊）铁路提出了总体战略构想。

市域（郊）铁路；轨道交通；铁路枢纽；TOT；TOD

1 北京发展市域（郊）铁路的必要性

北京的城市人口、功能过分集聚，“摊大饼”的发展模式不可持续。交通拥堵、空气污染、环境承载力等问题已经严重影响了首都的形象、城市的基本运行以及人民群众的生活质量，面向区域疏解城市功能和人口分布是正确的处理方式。

北京长期依赖地铁作为唯一轨道交通方式的发展模式不可持续。地铁建设成本高、建设周期长、运营费用高、运力低、速度慢、可通达度低的特点与北京的人口规模、城市规模和财政状况无法匹配，导致地铁建成一条、饱和一条，投融资出现较大瓶颈。

北京长期限制地面交通规模的模式不可持续。实践证明，无论是出行限号、购车摇号、征收拥堵费还是公交优先的路权政策都无法改变北京地面交通拥堵的现状，调整出行结构、改变民众出行方式、构建多层次交通体系才是唯一的解决办法。

2017年5月17日，中国共产党北京市第十一届委员会第十四次全体会议召开，研究讨论了《北京城市总体规划（2016年—2030年）（送审稿）》（简称《总体规划》），并一致同意将《总体规划》按程序上报党中央、国务院审定。为改变北京单中心聚集、“摊大饼”的发展模式，《总体规划》要求：不断完善北京城市体系，构建“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构；积极推动城市功能重组，坚定不移疏解非首都功能；建设高水平城市副中心，发挥新城多点支撑作用；建设一批特色小城镇，构建北京新的城市发展格局。

按照《总体规划》的相关要求，构建大容量、快速、高通达性的市域（郊）铁路交通体系，实现核心区、主城与副中心、11座新城的高效连接是必由之路。

2 北京发展市域（郊）铁路的优势

（1）北京铁路枢纽线网资源丰富，结构合理。截至2015年，北京市辖内共有铁路56条，长1 123.6 km，其中普速线956 km[1]。北京铁路枢纽网“环+放射”的路网格局与城市结构基本相符，《总体规划》提出的城市副中心和11座新城中只有平谷没有铁路与城市核心区连接。

（2）既有普速铁路运力不断释放。高铁和城际铁路已成为中长途出行的首选，2016年北京铁路局旅客发送量中超过60%由高铁完成，普速铁路客运需求与运量双双下降。随着京津冀一体化进程不断深入和非首都核心功能不断疏解，北京市产业与能源结构调整日渐完成，铁路货运量和运输需求也将双双下降。

（3）市域（郊）铁路运输需求旺盛。由于城市土地价值特征和产业集群特征等影响，城市通勤客流是最稳定、最庞大、最便于管理的交通客流。北京地铁日均客流量达1 000万人次，与全国铁路春运单日最高旅客发送量不相上下。北京核心区（东城、西城）常住人口仅220.0万人，城市功能拓展区（海淀、朝阳、丰台、石景山）人口为1 062.5万人，城市发展新区（通州、大兴、顺义、昌平、房山）人口为696.9万人[1]，而主要商务区均位于核心区，潮汐客流明显，通勤需求旺盛。

（4）市域（郊）铁路发展政策不断丰富。2017年6月，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、交通运输部、国家铁路局、中国铁路总公司联合出台《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》，明确了市域（郊）铁路的概念、作用，其中要求优先利用既有资源、鼓励多种运管方式、拓展投融资渠道等多条意见明确了市域（郊）铁路的发展思路、方法并提供了政策保障。

3 存在的问题

3.1 重要性认知不足与体系缺失

世界大部分国家城市通勤客流以及城区和郊区之间的交通需求基本都由市域（郊）通勤系统承担，而目前北京缺乏市域（郊）通勤系统这个层次。以日本东京为例，轨道交通占全部公共交通出行总量的77.7%，其中市郊铁路占公共交通出行总量的65.5%，年运量达140亿人次。北京城市轨道交通运量仅占全部公共交通出行总量的24.4%，且全部为地铁，年运量仅20亿人次。未来，北京规划了1 000 km的城市轨道交通线路（主要为地铁），却没有明确的市域（郊）铁路规划。

3.2 既有普速铁路线路能力不足

日本东京铁路枢纽范围内既有普速线共4 475.9 km，其线网几乎不承担任何长途客运职能，全部用于市郊通勤运输，东京都市圈59.3%的人员出行均依靠市郊铁路。按照发达国家经验，市域（郊）铁路应以既有普速铁路线网为运行基础。北京既有普速铁路主要由京广、京九、京山、京秦、丰沙5条复线铁路，京包、京通、京承、京原4条单线铁路以及部分环状线、联络线、专用线构成。

北京主要的3个通勤方向西南、正南、正东的国家铁路既有线运能非常紧张（见表1—表3，车站每小时通过5列及以上列车属于运能比较紧张的情况，表中表示为红框部分），而且普速铁路的特点是夕发朝至，国家铁路与通勤的早晚高峰重叠，无法利用既有线富裕能力开行市域（郊）列车。由于我国国情与地理经济环境特性，短期内我国铁路完全取消普速长途客运还不现实，北京发展市域（郊）铁路必须创造出一条全新的发展道路。

表1 京广线良乡站各时段通过列车情况 列

表2 京沪线黄村站各时段通过列车情况 列

3.3 管理体制和商业模式不完善

北京城市铁路投资公司是北京基础建设投资公司根据市政府指示与北京铁路局共同组建的市域（郊）铁路投资公司，主要负责S2线的初期改造及后期经营管理，北京基础建设投资公司和北京铁路局双方各出资2亿元，各占股比50%。S2线是改造京包线北京段和原地方铁路康延支线并新建康延联络线后形成的北京市区通往西北新城的快速客运通道，由北京北站至延庆区。线路委托北京铁路局进行运营。

表3 京哈线双桥站各时段通过列车情况 列

北京采取地方政府购买服务模式，铁路运输企业收益小，同时要承担安全风险和运营成本，列车开行意愿低，造成车次少，上座率低；地方政府与铁路运输企业各占50%股份的公司治理结构导致出现问题直接陷入“谁都不负责”的僵局。

同时，作为一种半公益半商业的公共产品，其盈利模式、利益分配机制是否可持续是市域（郊）铁路能否良性发展的重要保障。上海金山铁路是我国运营经验较丰富的市域（郊）铁路，每天开行上海南—金山卫市域（郊）列车30余对，2013年上海市政府补贴1.7亿元，核算资金缺口仍达到1.6亿元[2]。综合来看，列车开行方案、定价机制、补贴机制、部门壁垒等问题都是导致铁路运营单位和地方政府无法共赢的重要因素。

4 战略构想

北京发展市域（郊）铁路，是京津冀一体化战略的具体落地措施，是疏解非首都功能的重要利器，是改善城市人口、生态、产业、经济、交通环境的核心工具，也是综合交通体系建设的重要组成以及铁路进行供给侧改革和体制改革的重要方向，要在国家战略的高度进行顶层设计，高度重视其所承载的作用和意义，同时要充分借鉴发达国家的先进经验，结合我国国情和市情走出一条最经济、最全面、最到位的市域（郊）铁路发展道路。

北京发展市域（郊）铁路，应从以下3方面进行顶层设计。

4.1 枢纽设计

充分利用既有线资源，构筑以市域（郊）铁路为核心的北京铁路枢纽，建立市域（郊）铁路发展的坚实基础。

《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》中要求要充分利用既有资源，具体为：“要深化城市内部相关铁路运输能力利用研究，鼓励具备条件城市的内部铁路部分功能合理外迁，释放线路运输能力。”

北京铁路枢纽具备先天的线网优势，但因普速列车运能高度紧张且与通勤高峰重合，无法利用富裕能力开行市域（郊）列车。同时普速列车客流对时间不敏感、对价格敏感的特点以及北京疏解非首都功能的要求决定普速列车在北京的始发终到、过境应该放置在城市郊区。

由于京广、京九、京沪、京哈4条铁路干线的运能占据了北京普速客运运能的80%，建议在北京南部磁各庄附近修建普速客运中央车站，并修建联络线将以上4条线路的普速列车引入，实现截流，腾出通州副中心、良乡、黄村、燕郊等重要新城进入核心区的线路运能（见图1）。远期，修建连接涿州、三河的南环线转移普速客运与货运运输，进一步疏解既有线运能，并扩大市域（郊）铁路通达范围。

此方案可通过约120 km的新建线路和1座车站置换城市内部铁路路网约600 km的线网运能、7座枢纽站及30余座中小型车站的站线接发能力，是发展市域（郊）铁路最经济的方式之一。

最终北京铁路枢纽将构建为“高速列车市区分散到发，普速列车市郊集中到发，市域（郊）列车连通所有节点”的格局，保证城市内部铁路既有线网的基本功能为“服务城市，兼顾长途”，确保市域（郊）铁路在枢纽内的核心地位。

此模式还可以应用于其他具备类似条件且需要发展市域（郊）铁路的城市，如武汉、成都等。

4.2 制度设计

充分利用PPP模式，明确地方政府与铁路运输企业的权责利关系，保障北京市域（郊）铁路健康稳定发展。

普速铁路系统外迁，可以利用PPP模式中的TOT（移交—经营—移交）模式，由北京市政府、中国铁路总公司等共同发起成立特殊目的公司（SPV），负责北京市域（郊）铁路的建设运营。二者发挥各自的优势，其中中国铁路总公司负责建设普速铁路外迁系统，提供其既有线网，并负责未来市域（郊）铁路的运营管理；北京市政府负责征地拆迁，项目投融资，利用TOD发展模式做好铁路周边土地和车站上盖综合开发，实现地方政府和铁路企业的双赢。

4.3 商业模式设计

构筑以市域（郊）铁路为核心，涵盖交通运输、房地产、旅游、商业服务、生活服务等多元化的产业链体系，促进北京市域（郊）铁路可持续发展。

从东日本旅客铁道公司情况看，其拥有普速铁路6 339.5 km，其中东京都市圈市郊铁路2 536.2 km，公司利用40%的路网（东京都市圈市郊铁路），完成79.46%的旅客周转量。2013年，东京都市圈市郊铁路收入11 317亿日元，占公司总收入的41.06%，占铁路运输总收入的65.57%，市郊铁路成为东日本旅客铁道公司收入和利润的第一大来源[3]。

此外，日本多家铁路公司都以市郊通勤铁路为核心，基于枢纽站进行上盖开发，发展写字楼、酒店、购物中心的商业产业，在郊区各站点周边发展“田园城市”，以TOD理念进行房地产开发，获取开发收益，并将市郊铁路延伸至风景区，发展旅游业等。如日本最大的私营铁路公司——西武铁道公司涉足交通运输、酒店、商业、房地产、建筑、旅游度假、生活服务等7大业务板块，共有40余家子、孙公司。

图1 北京铁路枢纽普速客运外迁示意图

从日本等发达国家的先进经验来看，市域（郊）铁路发展的核心在于紧密围绕铁路本身所带来的庞大客流，充分创造商业价值，以铁路为核心，延伸房地产、旅游、商业、服务等链条式的产业结构，建立客票、商业开发、生活服务、旅游收费等多元化的收入结构。

北京发展市域（郊）铁路，应充分借鉴日本的先进经验，不要过分强调其公益属性，不要过度依赖财政补贴，应通过建立商业化的运行机制，实现产业的多元化和可持续发展。

5 结束语

北京发展市域（郊）铁路首先必须站在京津冀一体化的国家战略高度上进行总体规划和顶层设计，必须强调市域（郊）铁路的发展与城市发展的协调性，明确市域（郊）铁路的定位和作用，其定位应是作为特大城市通勤交通的主体工具，其作用在于疏散城市人口、疏解非首都核心功能、缓解交通拥堵等城市病，平衡区域人口密度和交通密度，要充分认知利用既有铁路发展市域（郊）铁路是成本最低、见效最快、经济效益最好的方式。其次，为了实现战略规划和顶层设计，需要在枢纽形态、路地合作机制、商业运营模式上进行科学设计。一方面要保证枢纽线网的主要运能均供给市域（郊）铁路使用；另一方面，可以建立一个由大城市市政府、铁路局、工商界代表、消费者和其他利益相关者构成的合作机构和机制，其职责是根据中央层面协调机构制定的原则，结合本地的实际情况，对市域（郊）铁路的规划、建设和运营进行中观层面的协调与合作[4-5]。最后，需要通过建立合理的商业模式，建立市域（郊）铁路可持续发展的机制，实现基于公益性的商业盈利，一方面避免财政巨额补贴，另一方面引导社会资金参与市域（郊）铁路建设。

[1] 北京市统计局．北京市统计年鉴2016[EB/OL]． [2017-01-18]．http://www.bjstats.gov.cn/nj/main/ 2016-tjnj/zk/indexch.htm．

[2] 郭竹学．金山铁路市郊列车的开行及相关问题探讨[J]. 铁道经济研究，2015(2)：1-5．

[3] 东日本旅客铁道公司．2014年年报[R]. 东京，2015．

[4] 武剑红，王璞玉，王超，等．国铁参与市域(郊)铁 路发展的机遇与路地合作机制创新[J]．铁道运输与 经济，2016(10)：59-63．

[5] 李连成．推进市域（郊）铁路有序发展的思考[J]．中 国铁路，2017(7)：9-12．

Thinking on Issues and Strategic Concept about Suburban Railway Development in Beijing

SHEN Lizi
（Jiusan Society，Beijing 100035，China）

The necessity and advantage for suburban railway development in Beijing is analyzed; existing issues like lack of recognition of the importance of suburban railway, incomplete systems, insufficient capacity of conventional railway and incomplete management system and commercial modes are analyzed. Strategic outlook is proposed from the aspect of design of terminal, system and commercial modes.

suburban railway；rail transit；railway terminal；TOT；TOD

U239.5

A

1001-683X（2017）09-0001-06

10.19549/j.issn.1001-683x.2017.09.001

沈砾子（1986—），男，九三学社中央经济委员会委员，九三学社北京城建委员会委员。

E-mail：423289267@qq.com

责任编辑 李凤玲

2017-05-26