民办教育进入分类管理时代

◎郑妮 张星鹏

民办教育进入分类管理时代

◎郑妮 张星鹏

2016年11月《民办教育促进法》修订案通过，其中分类管理制度备受关注。在我国民办教育以投资办学为主的背景下，分类管理制度的推行将促进我国民办教育向差异化与多元化的方向发展。对于分类管理制度将如何影响我国民办教育格局，本文结合新法以及已经出台的多项配套规范，作出一些思考。

民办教育；民办教育促进法； 分类管理

2016年11月，第十二届全国人大常委会第24次会议表决通过关于修改《民办教育促进法》的决定，该法于今年9月1日起施行。本次新《民办教育促进法》（简称《新法》）一共对原法作出了十六项修订，新增了加强民办学校党建工作、禁止义务教育阶段开办营利性民办学校、对民办教育实行营利与非营利分类管理等多项内容。其中，备受关注的莫过于对民办教育实行分类管理。在分类管理制度框架下，民办教育举办者可以自主选择登记为营利性或非营利性民办学校，但营利性民办学校与非营利性民办学校享受的政策支持却有所差异。与此同时，有关部门印发了系列配套文件，主要包括《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（简称《鼓励意见》）《民办学校分类登记实施细则》《民办幼儿园分类管理实施细则》《营利性民办幼儿园监督管理实施细则》以及《营利性民办学校监督管理实施细则》，从而构成了修法后我国民办教育分类管理的基本框架。

差异化：分类管理制度的主要特点

对民办教育进行分类管理的构想由来已久，在2010年中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中就明确提出，要积极探索非营利性和营利性民办学校差异化的分类管理制度。随后确定在上海市、浙江省温州市和广东省深圳市等地开展民办学校分类管理试点。本次《民办教育促进法》修订，差异化的分类管理制度终于落地。

1.明确分类标准

此前，民办教育分类管理试点中面临的一大难题就是如何划分分类标准，如浙江省温州市在试点中就没有明确制定营利与非营利学校的划分标准。《新法》第十九条明确了民办教育分类管理的划分标准：以举办者能否取得办学收益为标准将民办学校划分为“营利性”与“非营利性”两类。选择登记为“营利性”民办学校的，举办者能够从办学中取得收益；选择登记为“非营利”民办学校的，举办者则不能从办学中取得收益。并且规定，义务教育阶段禁设营利性民办学校。

2.营利与非营利民办学校的政策支持差异化

在分类管理制度基础上，本次修法差异化了营利与非营利民办学校的政策支持。

（1）在税收上，《新法》第四十七条规定“民办学校享受国家规定的税收优惠政策；其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策”。也就是说，非营利性民办学校享受的税收优惠更加明确，与公办学校并肩齐驱；而营利性民办学校的税收优惠有待进一步明确，可预期优惠力度会低于非营利民办学校。

（2）在用地上，《新法》第五十一条规定“新建、扩建非营利性民办学校，人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠。新建、扩建营利性民办学校，人民政府应当按照国家规定供给土地”。即非营利性民办学校同公办学校一样，能够以划拨等方式获取土地，支持力度前所未有，因此，非营利性民办学校政策支持力度明显优于营利性民办学校。

（3）在其他政策支持上，《新法》第四十六条规定“县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持；对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施”。不难看出，《新法》在购买服务和政府补贴等政策支持上均向非营利民办学校大幅倾斜。

3.明确两类学校的终止清算规则

对于民办学校的终止清算，本次修法对营利性与非营利性民办学校进行了分类规定。《新法》第五十九条第二款规定“非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学；营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产，依照公司法的有关规定处理”。 依据《新法》，营利与非营利的选择将影响民办教育举办者对剩余财产的获取，选择登记为非营利的，则不能获取剩余财产；选择登记为营利的则能够获得。此外，对于现有学校选择登记为营利性民办学校的清算规则，教育部相关人员表示，具体的清算规则由省级政府制定。

多元化：分类管理制度前瞻

1.民办教育将向多元化体系转变

在教育法一揽子修订以前，原《民办教育促进法》虽然有“合理回报”的规定，但我国原《教育法》第二十五条明确规定了“不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。在这样的政策环境下，我国绝大多数民办学校都登记为非营利性民办学校，民办教育非营利性的一元化趋势明显。在《新法》修订后，有学者对27所民办高校的举办者、管理者们作了调查，内容是其对于营利性与非营利性的选择预期。调查结果显示，51.9%（14所）的举办者可能选择登记为非营利性民办学校，44.4%（12所）的举办者可能选择登记为营利性民办学校，还有3.7%（1所）的举办者表示可能终止办学。虽然该调查对象仅是27所民办高校举办者，且民办高校也仅是我国民办教育体系中的一部分，但一定程度上能够反映民办教育举办者的选择预期，也从侧面反映出我国民办教育的多元化趋势。

（1）分类管理制度将促使现存民办教育向营利与非营利二元化转变。现阶段投资办学为主的特征决定了经济回报与财产归属是民办教育举办者十分关心的问题。一方面，在分类管理制度下，民办教育举办者想要继续合法获取办学收益就必须选择登记为营利性民办学校。但《新法》对营利性与非营利性民办学校的政策支持差异化十分明显，登记为营利性民办学校，在土地、税收等方面的优惠将大幅降低，《新法》实施后，追求经济回报的民办教育举办者必须在两难间作出选择。另一方面，剩余财产的分配将进一步促进现存民办教育向二元化转变。我国民办教育大多为投资办学，学校财产主要来源于举办者的投资和办学结余，民办学校财产的归属是民办教育举办者较为关心的问题。对于举办者而言，开办一所民办学校需要巨额的投入、多年的经营，根据《新法》第五十九条，选择登记为非营利的民办学校在终止清算时，剩余财产将继续用于其他非营利民办学校，举办者将不能获得剩余财产。选择登记为营利性民办学校，终止清算时民办学校的剩余财产则按照公司法的有关规定处理，举办者将能够获得剩余财产。选择非营利民办学校不仅将无法获取办学收益，自己的办学投入也无法收回。剩余财产的分配方式对于民办学校举办者的选择预期影响明显。

（2）长远看来，民办教育发展的多元化趋势明显。此前，原《教育法》规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，大大限制了民办教育的发展。随着2015年教育法一揽子修订，以及2016年《民办教育促进法》的修订，民办教育将迎来多元化发展。首先，破除非营利限制，此前非营利性一直是民办学校IPO、借壳上市等实现资产证券化的阻碍，修法后，民办学校可以借助资产证券化等多种形式进一步加快发展步伐，甚至金融机构可以依据民办教育特点开发相应的金融产品，探索办理民办教育未来经营收入、知识产权质押贷款业务等，提供多元化的金融服务。其次，民办教育的举办主体也将更加多元，一方面民办教育产业规模大、收益稳定，是典型的优质资源，另一方面非营利性的限制也已经破除，对投资者具有强大的吸引力。

对民办教育举办者而言，选择营利与非营利，还有待新法配套措施的进一步明确，但在非营利民办学校不得获取办学收益以及剩余财产的原则下，在民办教育以投资办学为主的背景下，不论后续的配套文件如何规定，民办教育多元化的趋势是肯定的。

2.短期内民办教育发展面临两难抉择

根据教育部发布的《全国教育事业发展统计公报》，2013-2015年间，除民办中等职业教育学校数量减少外，其余各阶段的民办学校均有一定程度的发展。我国民办教育以投资办学为主，对民办学校的举办者而言，明朗的收益预期、稳定的收益环境是其投资民办学校的决定性因素。截至目前，有关部门已经出台了《鼓励意见》等多个配套文件，《新法》与这些文件共同构成了修法后民办教育的法律框架。当前在政策环境上相对明朗，民办教育举办者投资民办教育将面临营利与非营利的两难选择。因此在民办教育的营利预期明朗前，民办教育举办者的办学行为会相对冷静。短期内，民办教育的发展可能会出现诸多困难，但长远来看，民办教育最终还是会回归正常的发展轨道。

3.分类管理制度的推进仍面临现实困境

本次修订的分类管理制度将直接促使我国民办教育体系多元化，但从具体内容与立法意图上可以看出，立法者试图通过分类管理的制度设计引导民办教育向非营利、公益性转变。《鼓励意见》明文规定“国家积极鼓励和大力支持社会力量举办非营利性民办学校”。分类管理能否按照其制度设计，引导民办教育向非营利、公益性转变？笔者认为，分类管理制度的价值能否实现不仅面临后续的配套及执行力问题，并且短期内分类管理的推进仍然面临着民办教育举办者利用关联交易和VIE（协议控制）架构规避分类管理制度，从办学中违规获取收益的现实困境①。

目前，关联交易和VIE架构是我国民办学校举办者获取收益的主要途径。关联交易，通过如借款的方式，从学校的结余中获取高利息的回报，或者通过合作项目的名义将利润从学校分走。VIE架构，主要是利用协议运营，抽取民办学校的办学结余。关联交易的难点在于对其监管的难度较大。VIE架构带来的现实困境在于目前监管层对VIE架构的态度并不明确，教育类VIE仍将存续一段时间。

总之，本次《新法》的修订基本搭建起了我国民办教育分类管理的制度框架，民办教育的发展也将进入“分类管理时代”。但分类管理制度的推进仍然面临着一定的现实困境，要破除困境，不仅要依靠新法实施后的“蝴蝶效应”，而且有赖于民办教育分类管理配套措施的完善以及执行力度的强化。

■注释

①VIE，即协议控制模式，是指境外公司通过其在中国的全资子公司以协议控制内资公司，境外公司以此涉足中国禁止外资持牌的行业。在VIE结构下，境外（拟）上市公司通过与经营存在特殊外商投资准入限制业务的境内公司签订一系列控制性合同实现对后者的控制（如股权质押、委托投票等），并依据该等控制性协议为后者提供持续性的有偿服务，从而具备融资与上市条件。

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（作者单位：中共四川省委党校）

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.11.007 ■ 编辑：张涵