PPP模式在农业研发领域应用的关键点研究

文|李敬锁 青岛农业大学

PPP模式在农业研发领域应用的关键点研究

文|李敬锁 青岛农业大学

通过PPP项目的合作，组建由政府资本和社会资本共同参与成立的SPV项目公司，发挥它们各自的优势，不但能够较好地提升科研经费的使用效率，而且能够较好地促进技术与产业有效结合，提升研发和转化的效率，进而增进科技对经济的促进作用。

当前，国际上PPP的运用范围几乎已拓展到所有领域，除基础设施等“硬经济”外，还包括研究开发、技术转移等“软经济”（达霖·格里姆赛，2008）。科技发达国家的许多科技研发项目都采取了这一模式（万劲波、赵兰香，2016）。例如，美国的生物技术产业组织、法国的竞争中心、瑞典的能力中心等都是PPP在研发领域中的典型应用。2013年我国将PPP模式开始在全国范围内广泛推行，在经济处于新常态、财政紧运行的状况下，这将是今后一段时期的常态（赵福军、汪海，2015）。联合国粮农组织研究表明，农业科技创新投入强度只有达到2%以上时，才能真正进入自主创新阶段。当前，我国农业科技创新投入强度仍处于较低水平，离2%的目标还有较大差距。《“十三五”国家科技创新规划》明确指出，要形成财政资金、金融资本、社会资本多方投入的新格局。可见，在我国农业研发领域引入PPP模式将是必然的发展趋势。

从本质上来讲，农业科技创新活动是一个从知识到产品转换的过程。在这一过程中，如果没有产学研的有效结合，则会造成技术与产业的脱节，进而导致科技成果转化应用水平低下，无法为经济发展提供强有力的技术支撑。而通过PPP项目的合作，组建由政府资本和社会资本共同参与成立的SPV项目公司，发挥它们各自的优势，不但能够较好地提升科研经费的使用效率，而且能够较好地促进技术与产业有效结合，提升研发和转化的效率，进而增进科技对经济的促进作用。由于PPP项目在我国推行的时间较短，研究的领域多集中在基础设施建设领域，而在科技研发领域开展PPP相关研究的还很稀少。国内外科研体制以及基建项目与研发项目性质的差异，决定了我们不能盲目借鉴国外的经验，也不能简单的把国内基建PPP项目的研究成果套用在农业研发PPP项目中。因此，对于在农业研发领域探索运用PPP模式，应着力把握好以下方面的关键问题。

做好农业研发PPP项目的识别

PPP项目不是万能的，也就是说，并不是所有的农业研发项目都适合运用PPP模式。因此，做好农业研发PPP项目的识别就显得特别重要。一般而言，PPP项目周期较长，需要耗费较多的人力、物力和财力，应优先选择那些具有战略意义、符合国家长远利益的项目。只有这样，研发出的技术成果，才更利于促进国家农业产业的转型升级和农产品市场竞争力的提升。鉴于农业研发项目公共性的界定存有一定难度，可首先选择农业共性技术项目作为农业研发领域率先引入PPP模式的突破口。一方面是因为在农业技术包括的三类技术（农业基础技术、农业共性技术和农业专有技术）中，只有农业共性技术既具有产业属性，又具有准公共产品属性，更适合运用PPP模式；另一方面，也可避免因国家支持商业属性特别明显的农业专有技术的研发，而造成针对某一产业或某一企业“特别关照”的嫌疑。当在领域上明确了PPP项目的适用范围后，应开展VFM（物有所值）评价识别。根据VFM评价方法，应从静态和动态评价两个方面，分析政府部门在传统模式下的项目成本（PSC）和PPP模式下的项目成本（LCC）构成，并比较两者的大小，作为是否采用PPP模式的依据。

提高社会资本参与农业研发PPP项目的积极性

长期以来，由于功能定位不同，政府公共研发部门更多的是立足于公益性而从事基础研究和应用基础研究项目的开发，其目标更关注于论文、专著、获奖等方面的产出；而企业研发部门则不同，其更关注于技术成果转化应用的能力和效果，但是又困于自身科技创新能力不强，和研发投入强度较弱的现实，而找不到适合的技术创新来源。通过引入PPP模式，可以较好地解决技术与产业“两张皮”的问题。然而，对于社会资本而言，能否获得预期的经济收益是其能否愿意参与PPP项目的重要依据。因此，农业研发PPP项目若要吸引社会资本的参与，应通过合同的形式明确保障社会资本未来的潜在收益，否则，社会资本是不会选择参与PPP项目的。这就要求，一方面在筛选农业研发PPP项目时，应广泛征求产业领域的意见，提高相关涉农企业的话语权；另一方面，应通过完善PPP项目运行的法律、政策和经济等环境，为企业参与PPP项目创造良好的条件，提升其参与的积极性。但是社会资本能否获得预期的经济收益，不仅受技术研发项目本身及政策环境的影响，而且还与合作政府的行为有直接的关系。因此，打造一个高效、守信、规范的政府形象，对吸引社会资本参与PPP项目有着重要的意义。

降低PPP项目的研发和转化风险

农业研发PPP项目属于探索性的创造活动，充满了不确定性和风险。从小处而言，可能影响项目实施的进度，或者改变项目执行路线；从大处而言，可能影响项目实施目标，甚至导致研发活动的失败。而且即使研发成功，也可能会出现研发成果相比其它国家、地区而言，不是最好的、不是最先进的甚至是重复的，从而面临淘汰的风险（贾儒楠、潘修中，2016）。农业科技成果的推广应用也面临着各种风险。在推广应用的过程中，要协调众多利益相关者的利益，以达到协同推进的目的，同时还要经历一个较长的周期，实现从技术输入到广泛应用的效果。这就使得成果的推广应用面临着能否成功的问题。因此，农业研发PPP项目面临着较大的研发和转化应用风险。这就要求，政府部门应科学设计，让政府资本和社会资本承担其最善于承担的那部分风险，提高研发和转化应用的成功率。同时，还应建立健全相应的风险补偿机制，以更好地保障社会资本的合法权益。

构建完善的农业研发PPP项目治理机制

PPP模式的引入，使政府从科技产品的“提供者”，转变为社会资本的“合作者”和PPP项目的“监管者”，政府主导下的科技项目管理模式也随之转变为各利益相关方的合作治理模式。因此，构建完善的农业研发PPP项目治理机制，对促进政府和社会资本的合作和积累在农业研发领域吸引社会资本参与的经验都具有重要的意义。农业研发PPP项目治理机制应主要包括以下四方面的内容：一是利益分享机制。通过建立科学公平的利益分配机制，实现政府公益性目标和社会资本营利性目标的有效结合。二是风险分担机制。应明确界定政府资本和社会资本方独自承担和共同承担的风险类别，实现让最善于承担风险的一方承担相应的风险，从而最大限度地降低PPP项目的整体风险。三是第三方评估机制。应把项目的实施方案、目标完成情况、成果估价及转化收益评估等纳入第三方评估范围，作为利益共享和政府执行监督职能的主要依据。四是退出机制。应持开放的态度，建立规范各利益相关者的退出机制，允许社会资本在合同约定的条件下，自由退出合作，通过流动的弹性来保障研发组织的稳定性和合作研发的持续性。

建立健全法律制度保障

当前，我国PPP项目的法律基础还较为薄弱，管理制度还较为缺失。国外科技研发PPP项目发展的经验表明，制订PPP项目监管制度应把握好以下两方面的内容：一是应关注PPP项目各利益相关方的利益需求，并在此基础上，明确其因承担项目治理任务而担负的责任以及拥有的权利；另一方面，应形成优胜劣汰的竞争机制，及时淘汰那些没有竞争能力的合作者，形成真正意义上的强强联合。Mu et al.（2011）、Linder（1999）的相关研究成果发现，一些失败PPP项目案例的原因，是因为缺乏有效的制度保障而导致社会资本的机会主义、公共部门的不作为以及官员与私人之间的利益勾结等（包月红、高芸等，2017）。因此，只有通过建立健全法律制度保障，为社会资本参与PPP项目提供安全、稳定和可预期收益的制度环境，才能解除社会资本的后顾之忧。当前，我国正在加快推进PPP立法进程，由国务院法制办会同国家发改委、财政部共同起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》已于2017年7月面向社会广泛征求意见，这对于规范我国PPP项目发展将有着重要的意义。

总之，由于PPP项目在我国还处于起步阶段，其理论研究和实践发展都还不成熟、不完善。因此，应立足我国的国情和农业研发项目管理的实际，在借鉴国外先进经验和做法的基础上，积极开展本土化的研究和探索，在解决好上述五个关键问题的同时，还应以农业共性技术研发项目为突破口，积极探索和总结PPP项目的经验，寻求政府公益性目标和社会资本营利性目标的平衡点，为农业研发领域更大范围的使用PPP模式积累经验，进而促进农业研发领域PPP项目的持续健康发展。

（项目来源：教育部人文社科青年基金项目“PPP模式下农业共性技术研发项目治理机制研究”，编号：17YJCZH087）