利益铁三角：地方发展型政府的行为逻辑

文/张建波 李婵娟

利益铁三角：地方发展型政府的行为逻辑

文/张建波 李婵娟

理性人视阈下的地方政府行为选择

（一）利益最大化：地方政府理性行为的根本诱因

为什么地方政府会对经济增长如此充满热情？原因就在于经济增长及其所附带的奖励能够满足地方政府及官员的利益诉求。地方政府及官员的利益具体分为财政利益，政治利益和寻租利益。地方政府及官员的财政利益是指以税收收入、收费收入等各种形式收入为代表的财政利益最大化。由于经济发展直接决定财政收入水平，因此，财政利益是地方政府全力追求经济增长的财政激励基础。由于财政激励面向的是整个地方政府，受益范围涉及地方政府及其辖区内的所有民众，因此，对地方政府而言，财政利益属于大锅饭类型的集体利益，是地方政府的宏观利益。

而政治利益主要代表的是地方首要官员（一把手、二把手）个人的利益。由于中央政府长期实行经济增长考核，激励地方政府官员为升迁而努力推动辖区经济发展，官员因此能从晋升中获得更大的成就感、收入水平、社会地位等。但由于在金字塔式的行政层级内，越向高层升迁，其机会就越来越有限，因此，政治晋升激励属于机会有限下的官员利益。此外，由于官员晋升以后（特别是晋升到中央），手中权力的扩大，可为原任职地带来更多的政策支持以及财政资源，使得地方政府也从中受益。综合起来，政治利益是地方政府的中观利益。

晋升职位是有限的，财政利益则由于地区间经济发展水平的差异而大相径庭，然而地方政府依然在努力推动经济增长。为何？事实上，在地方官员行为的背后还有一种更直接的激励力量，即以腐败收入等为代表的官员寻租利益。例如，通过接受污染企业的贿赂而放松环境监管；通过“权钱交易”或“权力资本化”开发一些本不应该开发的项目或工程等。由于收益主要局限于官员个人，因此，寻租利益是地方政府的微观利益。

尽管利益层次不同，但可以看出，上述三种利益均会激励地方政府采用各种手段推动经济增长，因此，经济增长与地方政府利益是相容的。

（二）行为选择：地方政府利益驱动的结果

学者皮科克（1992年）根据公共选择理论的研究，将政治划分为三个大的市场：初级政治市场、政策供给市场和政策执行市场。在初级政治市场上，政治家把政策“卖”给选民，选民则为政治家支付选票，此市场可视为政策制定的政策层次；在政策供给市场上，官员为了实现当选政府的政策目标将提供不同的行政手段，此市场可视为政策制定的组织层次；在政策执行市场上，主要分析政策执行结果及其影响，因此可视为政策制定的操作层次。政治市场理论能较好地说明了地方政府的目标、行动与结果。本文将对上述三大市场中地方政府的利益博弈主体、具体行为选择和负面效应作详细解析。

地方政府、中央政府与企业的利益铁三角

地方初级政治市场表明，地方政府为实现利益最大化，需要将中央政府、微观主体纳入自己的效用函数中，在彼此的利益博弈过程中增进自身的利益。

从“中央政府—地方政府”的关系来看，由于单一制的政治体制和人事制度中科层管理的“治官权”，中央政府可以利用政治考核影响地方政府的行为取向。事实上，中央政府与地方政府的关系更类似于委托代理，面对多重任务委托，或者面对多维度工作，代理人往往会强烈关注那个最容易被观察、最容易显示绩效的工作，而忽视其他工作或者工作的维度。尽管中央政府制定了一套较为科学、完整的考核体系，但诸如教育、环境保护等社会性和民生性发展的指标，由于量化考核难度大，加之中央政府长期以来极力宣传的以经济建设为中心的基本国策，以及“发展是党执政兴国的第一要务”，各级政府都在“一心一意谋发展，聚精会神搞建设”，因此，最终使得在诸多考核要求中，GDP增长成为最容易衡量的一个指标。

从“地方政府—企业”的关系来看，在资本和企业成为经济增长主要推动因素的情况下，地方政府为实现经济快速增长，其理性选择就是招商引资。由于资本的流动性，地方政府必须给出各种优惠政策，如税收优惠、融资担保、财政补贴等，吸引资本进入自己辖区，从而最大程度上促进辖区经济增长。除了利用“外人的资本”促进发展之外，地方政府还会利用“自己的资本”为发展服务，特别是利用“跑部钱进”的方式向中央部委争取财政资源和项目，完善基础设施建设，营造良好的发展环境，地方政府之间的资本竞争也逐渐由过去单纯的税收优惠竞争演变为税收优惠与财政支出竞争并立的格局。在此过程中，地方政府代表辖区企业成为旨在获取潜在利润来主动创新并制定行动方案的“第一行动集团”，而中央政府则扮演实行奖惩机制的“第二行动集团”。因为发展不仅是“党执政兴国的第一要务”，发展也是实现百年“中国梦”的主要途径，所以，在地方主导型市场经济的背景下，中央政府需要依赖地方政府实现经济增长的目标。而地方政府为实现政治利益、财政利益和寻租利益最大化的目标，对于扮演“地方企业家”乐此不疲，导致“地方政府公司化”。此时，地方政府和中央政府的利益取向是一致的、共容的。对于企业而言，利润最大化无疑是其主要目标，所以，在普遍的资本竞争环境下，各类企业对于地方政府提供的各种优惠政策自然欣然接受，既为企业发展提供了便利条件，也为地方政府创造了GDP，可谓一举两得。因此，在中央政府、地方政府与企业的利益铁三角中，经济增长便成为核心的目标，是各方所共同追求的。

地方政府、企业与城市居民的利益铁三角

企业（资本）是经济增长的主导拉动因素，从“地方政府—企业”的关系来看，由于资本的有限性和流动性，地方政府会通过各种形式的优惠政策和更加具有倾向性的财政支出招商引资，实行“企业偏向型”政策，为企业提供发展支持，吸引企业进入地方辖区。对于一些大、中型企业而言，一旦项目落地，就意味着地方政府GDP的大幅度增加，以及财税收入的增长，对于地方官员提升晋升资本以向上级政府显示政绩而言至关重要。此外，对于一些大型企业而言，地方政府往往给予企业主要领导或所有者以政协委员、人大代表的政治头衔。这些企业具有了政治影响力、强大的政治关联，使之在当地的发展如鱼得水，即使面临各种困难或者出现问题，也方便向地方政府寻求支援，地方政府往往会主动出面帮助化解危机。而辖区企业提供的更多的就业岗位、更多的财税贡献和GDP则是对地方政府提供发展支持的回报。

从“地方政府—城市居民”的关系来看，城市人口拥有更多的政治代表，在政府政策制定上拥有更大的政治话语权，因此，为获取政治支持最大化，地方政府有着内在的倾向去制定更符合城市人口利益的政策，导致地方政府政策的“城市偏向”。

从“城市居民—企业”的关系来看，城市居民生存发展需要就业，需要各种产品和服务，而企业发展需要普通劳动和人力资本等生产要素。对于城市居民而言，更多的企业代表更多的就业机会、一定水平的收入和更多的产品和服务消费；对于企业而言，充足的生产要素供给既可以满足企业的发展需要，亦可以保证企业拥有较为划算的生产技术劳动力。所以，地方政府实行企业偏向型政策既符合企业和城市居民的利益要求，也为自身的利益诉求提供了保障。由此，出于内在利益的一致性，地方政府、企业（资本）与城市居民在经济增长过程中形成了“利益铁三角”，导致地方政府政策的双重偏向，而任意二者之间的双向亲和更进一步强化了这种关系。

地方政府、企业与商业银行的超级利益铁三角

地方政府为了向上级政府显示政绩并实现自我利益最大化，具有扩张经济的内在冲动；而商业银行的利益取向与地方政府是一致的，因为地方政府发展经济需要资金来源，商业银行为防止业务风险，保持较低的坏账水平，也具有内在冲动与地方政府形成利益同盟；在高投资回报率、低利率甚至是负利率的条件下，企业也表现出强烈的投资欲望，在地方政府的担保下扩大投资规模。因此，在经济发展过程中，地方政府、企业与银行（特别是地方商业银行）具有内在的利益合谋倾向，形成“超级利益铁三角”。

从“地方政府—商业银行”的关系来看，商业银行的利益取向与地方政府是高度一致的，二者具有利益结盟的天然倾向。地方政府具有政绩显示、财政收入和寻租收益最大化的动机，银行贷款以及通过融资平台获取的地方债成为地方政府推进地区经济发展的主要资金来源。地方政府影响商业银行金融行为的途径有两条：一是以财政资金、土地收储为担保，直接向国有大型商业银行或其他银行贷款，或以政府担保的形式为所扶持企业提供贷款；其次是从自己直接控股的地方商业银行获取金融资源。由于有地方政府的担保或者托底，商业银行可以将大量贷款投向地方融资平台，以及投向地方政府扶持的企业、特定的行业和产业等，即使这些企业无法按时偿还，甚至有发生坏账的可能，由于有地方政府托底，银行资金相比于没有政府背景的普通企业而言要安全得多，商业银行也自然能赚得盆满钵满。

从“地方政府—企业”的关系来看，企业选择与地方政府结成利益同盟亦是理性选择。企业发展需要各种生产要素，其中资本是至关重要的。为了扩大生产规模，实现利润最大化，企业具有内在的扩张冲动，这就需要地方政府提供支持以获取银行贷款。通过地方政府提供的贷款担保、贷款贴息或优惠贷款等方式可以解决企业融资难问题，在高投资回报率、低利率乃至负实际利率的诱惑下，企业的投资冲动被大大激发。地方政府亦因企业规模或投资的扩大而带来了GDP的增加，因此，企业的利益与地方政府的利益同样高度一致。

地方政府主导下的利益铁三角对国家治理现代化的现实梗阻

地方政策执行市场表明，地方政府追求利益最大化的结果可能是增进社会福利的，使得公共资源合理配置，社会民众福利水平提高。但如前文所述，当下中国“地方发展型政府”为实现经济快速发展和自我利益最大化，在地方政策供给市场采取各种短期、有限理性或者是机会主义的自私自利行为，甚至为寻求垄断租金最大化而不惜牺牲公共利益，导致地方政府职能缺位和越位。偏离其应有的职能路径，虽然短期内带动了经济发展，也在一定程度上满足了政府利益诉求，然而从长期来看，其破坏性和负面效果不容小觑。

从“中央政府—地方政府”的角度来看，单纯的依靠人事任免权和行政强制命令凸显了对治理地方政府的有效机制及模式欠缺的问题，地方政府由于缺乏行之有效的监督与制约，在利益最大化的诉求下，不仅违背中央政府的政策要求，而且在“以官治官”的官员治理模式下所衍生的机会主义和道德风险问题已日益突出，产生了地方政府在过度追求经济增长过程中的强制拆迁、放松环境管制、忽视社会事业和民生事业发展、包庇企业不法行为乃至与企业一起蒙骗中央政府等诸多行为。

从“地方政府—企业”的角度看，招商引资、政策扶持等措施是地方政府加快经济发展的理性选择，甚至不惜突破中央政府的政策底线，扩张投资规模，环境管制不作为，为地方利益最大化而忽视国家整体利益。

从“地方政府—城市居民”的角度看，相比农村居民而言，城市居民拥有更多的政治代表、更大的政治话语权，此外，由于城市具有天然的经济发展优势，因此，为获取政治支持最大化、实现地方利益最大化，地方政府实行偏向城市的政策是其理性选择，如社会保障、医疗、基础设施供给等基本公共服务城乡间的巨大差异等。

从“地方政府—银行”的角度看，由于股权控制、行政管控等诸多因素，地方政府对商业银行存在巨大的实质性影响，特别是地方商业银行，二者利益高度捆绑，导致在“政治—金融”关联背景下地方债过度膨胀，极易诱发系统性金融风险和宏观经济波动。

由于现实中地方政府所处的利益博弈空间并非是孤立的二维关系，而是复杂的、综合性的交互影响，因此，从上述地方政府的理性选择中进行系统归纳可知，地方政府主导下的“利益铁三角”实际上是地方政府自我利益最大化的行为逻辑和表现。然而，其消极行为和对国家治理的负面影响却不容小觑。为实现利益最大化，地方政府进行了不同的行为选择：一方面，在促进经济发展中“积极有为”，不仅全力以赴运用各种优惠政策招商引资，而且还亲自参与经济建设，对于“铁、公、机、港”类的基础设施建设尤其偏爱，甚至过度供给，造成地方财政支出“重建设、轻服务”的结构性失衡，在推动辖区经济增长的同时也造就了投资依赖型经济发展模式，从而产能过剩，增长结构失衡，导致在外部经济危机下的经济波动；另一方面，地方政府在社会发展和民生事业中“消极而为”，甚至是“不作为”，在基础教育、公共医疗、社会保障、环境保护等领域并未发挥应有的作用，失于监管，且支出水平过低，这是导致环境污染、城乡收入差距扩大、公共事业公平缺失与经济社会发展失衡的重要因素。虽然在短期内地方政府获得相关收益，却会损害经济持续发展与社会和谐进步，甚至破坏政府形象，降低民众对政府的信任，与以经济治理、社会治理、环境治理和政治治理为主要内容的国家治理相冲突，成为国家治理现代化的现实梗阻。

结语

地方政府主导下的“利益铁三角”实际上是地方政府以政治利益、经济利益和寻租利益为代表的自我利益最大化的行为逻辑和表现，贯穿于地方初级政治市场、地方政策供给市场和地方政策执行市场，其结果是地方政府行为的越位和缺位，造成地方政府合意性职能的偏离。有效矫正地方政府行为选择则是解决问题的核心。一方面，需要中央政府完善有关的机制设计，制定更加科学、有效的考核体系，完善中央地方财政收支分配体制，引导和规范地方政府行为选择，使其利益最大化目标与全国公共利益最大化一致和共容。另一方面，需要加快完善地方政府制度约束机制，软化的制度约束是地方政府自利行为选择的关键原因。

（张建波系山东大学商学院教授，李婵娟系南京邮电大学讲师；摘自《河北学刊》2017年第2期；原题为《利益铁三角：地方发展型政府的行为逻辑及其影响》）