中国外交转型中的外交投入

文/董柞壮

中国外交转型中的外交投入

文/董柞壮

随着大国实力消长与国际秩序演进，中国外交所面临的国内外环境发生了深刻变化，其战略思维和外交活动更加积极进取，中国外交转型成为学界关注的重要议题。2013年，周边外交工作会议提出“奋发有为地推进周边外交”， 2014年，中央外事工作会议提出“积极推动对外工作理论和实践创新”，标志着中国特色大国外交转型开始。中国外交转型既包括外交理念、外交战略和实践方式的升级，也应涵盖对国内外交资源投入与配置的改善。

中国外交转型背景

由于国际权力及利益格局变化、中国新一届领导层上台，学界对如何继承传统的“韬光养晦”外交政策展开辩论。在实践中，中国外交从理念到行为开始由被动向主动、从韬光养晦到有所作为转变，形成事实上的外交转型，在国际和地区事务中积极发挥建设性领导作用。

（一）外交转型的外部因素

考察中国外交转型，应将其置于大的时代背景下，从中可以发现中国外交转型并非孤立，而是深受种种外部因素影响。影响中国外交转型的国际背景主要有两个，一是国际权力结构演变，二是外交民主化潮流。

就国际权力结构而言，冷战后国际体系的演变是国家角色定位和战略选择的主要依据。随着全球化发展，区域经济合作日益密切，新兴国家群体性崛起，尤其是中国的快速崛起，构成了国际体系转型的复杂景象。在此过程中，大国纷纷调整外交政策、方式，以适应国际体系的转型。国际体系的转型改变了中国与外部世界的互动关系，使得中国有必要通过外交转型应对挑战。

外交权力的运行方式也发生变化，表现为和平、发展、合作、共赢的潮流。外交民主化趋势主要特征有三点，即“外交为国”转向“外交为民”，外交组织管理民主化，外交运行机制向社会多元开放。中国的外交转型也身处外交民主化浪潮之中，不可避免受其影响，进而改变既有的外交方式，向外交民主化方向转变。

（二）外交转型的国内因素

中国进行外交转型的根本原因在于国家实力地位的变化。改革开放以来，中国能够持续崛起、有效处理对外关系，一个重要的原因在于能够根据实力地位的变化调整外交政策。中国成为世界第二大经济体，其外交理念、方式和战略转向大国外交，积极在国际社会发挥领导作用。

实力地位的演变也促使中国与世界的关系调整。21世纪以来，随着中国开放水平的日益提高，融入全球化的程度加深，中国的企业、人员、投资、工程等大规模走出国门。中国外交越来越注重对海外利益的维护。积极融入和维护现有国际体系，推动世界和平与全球化进程是中国可持续发展的保证，也是中国外交的目标。

（三）外交转型与外交投入的关系

改革开放以来，中国积累了可观的物质资源和生产能力，发展模式也引人注目，这奠定了中国外交转型的物质和观念基础。中国外交已经积累了宝贵经验、储备了大量人才，具备转型条件。

然而，外交转型也应该涵盖外交投入的转变。充足的外交投入、合理的资源配置是外交转型效果的强化剂。外交投入对外交最主要的意义是提高外交质量，其作用有两点：一是外交部门管理经费的增加，有助于优化部门结构、提高人员素质，进而增强部门履行职责的能力；二是外交活动中可以运用的资源增加，外交手段更为丰富灵活，能够更好地实现外交目标。外交质量即通过外交技巧和手段，利用本国外交资源，实现本国利益的程度或达成国家目标的能力。外交质量的决定因素是国内机制，主要是外交资源的投入、配置与使用。当前，中国外交资源的分配使用还存在不少问题。中国领事保护的工作人数与经费预算都存在不足，人员与经费的缺乏根源于外交投入的不足。鉴于现有外交资源的有限性与层出不穷的涉外安全需求矛盾，外交投入数量有待增加，外交投入的分配有待优化。

外交投入构成与效益

（一）外交投入构成

外交投入既包括国家对各类外交事务的财政投入，也涉及外交部门的经费支出。外交经费主要来自国家财政，对外交投入的分析也主要基于国家财政投入状况。根据财政部分类，中国总体的外交支出可以分为外交管理事务、驻外机构、对外援助、国际组织、对外合作与交流、对外宣传、边界勘界联检、其他外交支出等八项。在实际中，中国外交部的外交经费来源有财政拨款、上级补助、事业收入、经营收入、附属单位上缴及其他收入，其中财政拨款为主要收入来源。例如，2014年外交部收入决算总数为87．360945亿元，其中财政拨款为80．721653亿元，约占92．4%。其支出项目主要有外交支出，包括外交事务管理、国际组织、对外合作与交流等，教育支出包括普通教育、进修和培训，社会保障和就业支出包括行政事业单位离退休、住房保障支出等。

（二）外交投入与国防投入

外交与国防是一国安全与对外交往的关键部门，是大国地位的重要象征。比较当前对外交与国防投入的研究，可以发现，对国防方面诸如军费开支等的研究已经非常成熟，但对于外交的经费投入研究，尤其是财政支持等方面仍处于空白状态，可能的原因包括三方面。第一，国家对国防方面的投入相对集中、数额巨大；而国家对于外交方面的投入较为分散、数额有限。第二，军费投入相对透明，各国的军费多直接列入财政预算；而外交由于工作性质和内容的特殊性，往往不便于公开费用。第三，军费投入与经济发展息息相关。因为军费囊括国防工程、国防建设、国防产业等生产领域；外交投入不涉及生产领域，对其投入与国民经济发展并无明显关联，加之外交部门在国内并没有相应的生产和服务领域，因此对外交投入的研究往往被人为忽略。

（三）外交投入的效益

外交投入与国防投入产生的效益存在异同。相同之处包括三方面：一是国家对二者的投入都有利于国家安全的维护；二是对安全的维护间接上为国内经济建设创设了良好的环境，这是外交与国防隐性但重要的效益；三是外交与国防都是国家地位的象征，二者的强化有助于提升国家声誉和威望。对外交与国防的投入也会产生明显不同的效益。第一，国防支出往往会引起争议，军费开支的增加也会引起周边国家的警惕，过度军费开支甚至会引发军备竞赛，造成安全两难，反而恶化国家的安全环境。而国家对外交的投入尽管数量上与军费有较大差距，但是外交投入增长不会引起他国的疑虑，相反，外交支出增长会增强中国的影响力，有效地服务国家的战略目标。第二，效益领域有差异。国防开支对国家的效益集中在安全领域，即维护国家主权和领土完整，防御外敌入侵，保卫国家和公民的人身与财产安全，维护国家的合法权益。外交的效益领域更为广泛，在安全事务上，可以与其他国家建立友好关系，展开交流对话，消除误会曲解，减轻他国敌意，弥合分歧，预防可能的冲突。在经济问题上，通过拓展经贸关系、签订经贸协定等，促进国家间的经济交往。在国际事务中，表达本国立场，使本国在国际问题中发挥作用，最终构建符合本国利益和价值的国际秩序。

中国外交投入的历史与现状

外交投入的变化是反映新中国外交政策的指标之一。历史的纵向对比，有助于理解中国外交与经济发展、国际形势的关系，为探讨外交转型中的外交投入问题拓展历史视野。

（一）中国外交投入的历史演进

新中国成立以来至1996年并没有权威、完整的外交支出数据。参照历年《中国财政年鉴》，1997年之前的外交预算和决算情况都归类在“国家政权建设支出”项目下的“行政管理支出”中。行政管理费本身在某种程度上可以反映外交支出的变化趋势。1997～2005年的外交外事支出与行政管理支出，呈现较为明显的线性相关关系，这就表明行政管理支出可以作为替代性指标来反映外交支出的变化趋势。

新中国成立以来，中国外交可以划分为社会主义革命时期（1949～1979年）的外交和社会主义建设时期（1979～2012年）的外交。不同时期的外交特征主要两个基于以下两方面：一是对国际形势的总体判断，二是中国自身的国际定位。这两个时期外交投入的差异主要体现在对外援助上，在社会主义革命时期中国的对外援助规模大、范围广，甚至超出国力承受能力；在社会主义建设时期，中国调整了对外援助政策，在对外援助问题上量力而行。与对外援助相比，中国在外交外事上的投入总体平稳，外交投入在国内生产总值中的比重总体平衡。

（二）外交投入的现状

按照经费使用对象，外交投入大体分为两部分，即对外援助支出与外交外事支出。对外援助一直占外交总支出的约40%～50%，其余部分则用于相关的外交部门事业经费。对外援助体现了中国的国际道义和责任，对于促进受援国经济社会发展、提高中国声誉和国际地位发挥了重要作用。以2014年外交部经费为例，在当年用于外交外事的中央财政预算中，约有一半用于外交部，其他用于国际组织、对外宣传等。其中外交部经费约有超过90%以上的经费用于外交，即外交管理事务、国际组织、对外合作与交流、其他外交支出等。

外交投入横向及国别比较

通过外交投入与其他开支项目对比，以及外交部经费开支对比，可以进一步了解中国外交投入的现状。本文的对比主要基于1997～2014年的中央财政决算数据。

（一）中国外交投入横向对比

1997至2014年间外交投入与国防投入的差距不断拉大。例如，1997年国防开支是外交开支的约11．4倍，到2014年约为23倍，这反映了改革开放初期集中力量建设经济、压低军费开支，到21世纪开始补偿性军费开支的转变。因为在国家崛起初期，加大对国防的投入力度对于提升国家安全和国际地位的边际效益更加显著。国防开支一直占中央财政支出的20%以上，多数时候保持在30%左右。而外交支出在财政支出中的比重呈总体下降趋势。1997至2014年间，国防开支增长了9倍多，外交开支增长了4倍多。

从总体上来看，这一时期对外交的投入类似21世纪之前对国防的投入，即对外交投入总体上偏保守，外交部门总体上处于“隐忍”状态。这一方面是因为国防投入对其他关乎国家安全的部门投入形成“挤出”效益，因为国防的投入在一定程度上替代了外交的安全保障功能，对国防安全的需求超过对外交安全的需求；另一方面中国经济高速发展，国内资金需求比较大，以经济建设为中心客观上挤压了对外交的投入，相应地外交也需要为经济建设服务。然而，对外交投入的调整已经势在必行。随着国防开支多年高速增长，中国的军事力量实现了跨越性发展，中国国防力量有能力维护国家主权和领土完整。但是中国崛起为大国、强国，并不仅仅意味着安全或者武力强大，还需要国际地位、国家声望、国际影响力的同步增强。

外交应获得充足的投入，保障外交质量与国防水平、国际地位协调发展。与国防能力相反，外交能力是常备的、主动的。首先，在崛起过程中，中国在国际社会和周边遇到的阻碍，绝大多数不需要军事力量加以解决，而是需要外交谈判、妥协、沟通，外交手段比起军事手段更多在前台发挥作用；其次，外交能够将国防能力和国家实力转化为国际影响力，弥补软实力和巧实力的不足，从而取得超越本国物质能力的影响力；再次，国防手段的使用应该以审慎为原则，但是外交手段则应充分发挥能动性，积极主动通过对外援助等维护本国利益。

到2014年左右，国防投入增速趋稳。随着国防投入补偿期结束，2016年中央预算国防支出为9543．54亿元，增长7．6%，结束了连续多年的两位数增长。国防对于外交的“挤出”效应减弱，外交补偿性投入的窗口期出现。2016年中央财政预算外交支出519．71亿元，增长达到8．6%。以提高外交质量为目的的补偿性外交投入，将赋予中国外交更有效处理挑战的能力。最终实现外交投入、国防投入与国家发展水平协调，巩固中国崛起的基础。

（二）中美外交投入比较

在对中国外交投入国内对比的基础上，与其他国家尤其是美国进行对比，能够反映出外交转型的紧迫性。

1997年前后，中美外交支出占中央财政总支出比重较大，中国约为3%，美国则是1%左右。但随着时间推移，美国外交投入占财政支出比重较为稳定并总体呈上升趋势；中国外交投入比重则呈下降趋势，到近期两国外交支出占中央财政支出比例已经相差无几。中国外交投入比重下降可能的原因是对广义上的外交投入扩大，外交投入更为分散，并非都体现在外交预算上。在具体的投入项目中，美国外交投入集中在“国际发展与人道主义援助”和“国际安全援助”以及“外交事务处理”，总体上较为均衡。中国在外交事务的财政拨款中，多数用于提交国际组织会费、来往接待交流等，用于部门自身建设的经费比重较少，有可能会制约其功能发挥。

以2014年为例，当年中国外交部高达72%的经费支出集中在国际组织，即缴纳国际组织会费、捐款等，部分原因在于中国该年积极参加联合国维和行动，承担较多维和摊款。美国国务院约一半支出用于国际发展与人道主义援助，约23%用于国际安全援助，佐证了美国的广泛安全承诺和部署。中美外交部门支出差别较大的是部门管理，即外交事务处理方面，中国外交部门只有约9%的预算用于部门管理，而美国则高达26%。

综上，中美由于国际地位、外交战略、外交部门设置等存在差异，两国的外交支出比重、外交资源分配等也存在较大差异。美国外交支出体现了其对外交的重视，在更深层次上则表明美国积极主动发挥外交的作用。外交投入与高质量的巧实力外交弥补了美国硬实力的不足。

中国的外交资源投入与分配则表明当前对外交一定程度上的忽视，即暂时将国内资源投入其他部门领域，以取得经济效益和安全效益。这种做法属于理性的决策，经济和国防的发展为外交转型奠定了坚实的基础，具有更高的边际效益和长期效益。同时，外交投入集中于缴纳国际组织会费，以及部门经费比重较低的状况表明，中国外交在国内维度上依然偏保守。显然，积极有为的外交实践需要国内资源投入与分配的保障。在中国经济步入“新常态”、国防投入协调发展的条件下，外交投入的边际效益凸显。随着中国经济与世界市场密切融合，以及周边安全环境复杂变化，国内资源向外交领域倾斜、打造高质量的中国特色外交将使中国的崛起更为均衡。

（作者系南开大学周恩来政府管理学院博士生；摘自《国际政治研究》2016年第4期）