浙江省海洋空间规划 “多规合一”的现状、问题与重构

罗成书，周世锋

（浙江省发展规划研究院，浙江 杭州 310000）

浙江省海洋空间规划 “多规合一”的现状、问题与重构

罗成书，周世锋

（浙江省发展规划研究院，浙江 杭州 310000）

海洋空间是一个 “生命共同体”，整体性地保护与开发才能发挥资源的最大效应。当前，各类海洋空间规划缺乏协调衔接，对海域、海岛、岸线的功能定位与开发导向时有冲突，加快推进海洋 “多规合一”十分必要。从海洋空间规划体系演变机理及现状问题着手，研究海洋空间规划 “多规合一”的可行路径。建议以海洋主体功能区规划作为顶层规划，并进行目标和空间管制方面内容拓展，建立 “纵向协调、横向衔接”的 “多规合一”海洋空间规划体系，建立完善的公共信息平台、规划管理体系、法律法规体系。

海洋空间规划（MSP）；多规合一；浙江省

引 言

海洋是一个与河流、陆地联系在一起的“生命共同体”，具有空间上广延性，地理形态、物理形态、化学品质复杂性等特征，是由多样的生物编织起来的生命网络世界[1]。浙江省管辖海域面积26万平方千米，海岸线总长约6 700千米，滩涂资源面积近26.7万公顷，面积500平方米以上海岛2 878个，海洋资源居全国前列。近年来，针对不同海洋区域和不同问题，浙江省已经制定了一系列规划，组成了一个多层次的规划体系，共同管理海洋空间，按类型主要包括海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海域使用规划、海岛规划等一系列海洋空间规划（marine spatial planning，MSP）。多规合一，是近年国家基于经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划“两规”或“三规”合一的实践基础而提出的全新战略举措。党的十八届三中全会以来，国家主要领导多次提出“要加快规划体制改革，健全空间规划体系，积极推进‘多规合一’”。目前，学术界和实践界对“多规合一”的研究主要集中于陆域空间，而忽略了海洋空间。相较于陆域空间，海洋空间规划起步较晚，规划体系和规划实施管理机制更不完善，加快推进海洋空间规划体系的“多规合一”、实现“一张蓝图干到底”尤显必要。本文基于“多规合一”视角，在浙江“多规合一”国家试点经验的基础上，梳理浙江海洋空间规划体系的形成与发展过程及存在的问题，提出浙江海洋空间规划“多规合一”的思路、路径及保障体系，供全国其他沿海省市借鉴。

1 浙江省海洋空间规划体系现状概述

1.1 浙江省海洋空间规划体系的演进过程

海洋空间规划是海洋规划体系之下的子规划。海洋规划是指在一定地域范围内对海洋经济发展和海洋资源利用的总体部署[2]。海洋空间规划是一种时间防范，旨在更有效的组织海洋空间利用方式和各种方式之间的关系，平衡各种开发需求与海洋生态系统保护需求之间的关系，并以公开和有计划的方式来实现社会和经济目标[3]。海洋空间规划则具有基础性和约束性的特点，以我国海洋国土空间用途、范围、利用方式与手段等为对象，是各级各类海洋规划在空间开发和布局的基础依据。浙江海洋规划起步于90年代，是伴随着全省海洋开发战略的强化及海洋法律法规的完善而逐步形成的。20世纪90年代以来，浙江海洋经济发展先后经历“开发蓝色国土”“建设海洋经济大省”和“建设海洋经济强省”三个阶段，这三个阶段以省委、省政府召开的三次全省海洋经济工作会议为标志[4]。浙江海洋规划体系及海洋空间规划的编制完善，总体也可分为三个阶段：

第一阶段（1993年开始），大比例尺空间规划的编制及其法律依据的确立。从1992年开始，国家启动全国海洋规划工作。1993年10月，省委省政府召开第一次全省海洋工作会议，明确提出建设“海洋经济大省”的跨世纪宏伟目标。1994年8月，省政府印发《浙江省海洋开发规划纲要（1993—2010）》，是浙江省第一个海洋规划。1996年4月，浙江省海洋局正式成立，为副厅级行政机构，归口省计经委管理，标志着浙江海洋综合管理机构正式列入行政机构序列。到了1997年，为了更加强化海洋空间的具体化管理，浙江组织开展《浙江大比例尺海洋功能区划》编制工作。1998年4月，省政府发布《浙江省海域使用管理办法》，这是浙江第一步实行的海洋空间综合管理法律文件，明确了海洋功能区划的法律地位。

第二阶段（1998年开始），率先初步建立省、市、县三级海洋空间规划体系。1998年，省委省政府召开第二次全省海洋经济工作会议，下发《中共浙江省委、浙江人民政府关于加快海洋开发若干政策的通知》。2000年，省海洋局和省水产厅合并，成立海洋与渔业局，对海洋实施综合管理与行业管理相结合的管理体制。2001年底，批准《浙江省海洋功能区划》，在全国率先建立省、市、县三级大比例尺海洋功能区划体系，这也标志着以海洋功能区划为核心的海洋空间规划体系初步建立。

第三阶段（2003年至今），海洋空间规划体系不断完善与发展。2003年8月，省委省政府在杭州召开第三次全省海洋经济工作会议，制定《关于建设海洋经济强省的若干意见》。这一阶段是浙江省海洋经济大发展的阶段，海洋法律法规不断完善，各类海洋规划及海洋空间规划相继出台，包括《浙江海洋经济强省建设规划纲要》《浙江省海洋功能区划》《浙江省沿海港口布局规划》《浙江省滩涂围垦总体规划》《浙江省海水利用发展规划》《浙江省湿地保护规划》《浙江省重要海岛开发利用和保护规划》等。2011年和2013年，国务院分别批复《浙江海洋经济发展示范区规划》和《浙江舟山群岛新区发展规划》，浙江海洋经济发展示范区、浙江舟山群岛新区建设上升为国家战略。同时，各沿海市县也编制了大量空间规划，与省级空间规划协同管控海洋空间。

1.2 海洋空间规划体系的演进机理

对海洋空间规划体系演变的成因的剖析，有助于掌握其矛盾和问题的根源，找到解决对策。规划是各个国家规制国土空间开发普遍采用的手段，海洋空间规划相当一部分是在陆域空间规划的基础上，结合海洋经济的特殊运行规律逐步完善，是在计划经济体制向市场经济体制转变过程中，政府职能调整与适应的结果，是海洋经济发展和海洋空间开发需求的必然产物。其演进机理概括起来有三点：（1）战略需求。海洋空间规划是政府政策意图的地理表达，每一次战略转型，都需要相应的规划给予落实。（2）问题导向。海洋空间保护与开发过程中出现的新问题、新需求，是新海洋空间规划类型编制和实施的主要原因。例如，《浙江省湿地保护规划》的编制实施旨在解决沿海滩涂湿地无序开发问题，《浙江省海洋港口发展“十三五”规划》的编制实施旨在整合提升全省港口布局及优化运行效能。（3）职能强化。规划是政府调控的重要手段，由于海洋部门管理方法、管理手段的要求越来越高，也带来了规划类型的新增，例如《浙江省海洋功能区划》的编制。需要指出的是，这三方面原因往往相辅相成，共同推动浙江海洋空间规划体系的逐步建立。

1.3 浙江省海洋空间规划体系的构成

海洋空间规划的类型各界尚未有统一认识，部分学者认为海洋空间规划包括海洋功能区划和海洋主体功能区规划，部分规划实践者认为海洋空间规划还应该包含海岛、港口等空间性较强的规划。本文认为，与陆域的大部分规划不同，海洋范围内的海域、海岛、海岸线、港口、海洋保护区等规划，都着眼于该类空间资源的有效保护与合理化开发，天然具有空间性，此类规划也应归属于海洋空间规划体系。此外，其他还有陆上的空间规划，例如沿海地市的城市规划，往往会将岸线、海岛等纳入规划范围。初步统计，目前仍然在规划实施期限内的主要海洋空间规划主要包括《浙江省海洋功能区划》《浙江省海洋主体功能区规划》《浙江省重要海岛开发利用与保护规划》等（见表1）。从类型上看，主要有总体规划、专项规划、区域规划、行业性规划等。

2 浙江省海洋空间规划“多规合一”问题分析

在海洋规划规划编制过程中，下级规划服从上级规划，同级各类规划相互衔接已是不成文的规定。尽管“多规合一”的追求和导向一直存在，但是各类规划在衔接之后仍然存在较多矛盾。

2.1 各类涉海规划之间缺乏统筹协调

海洋功能区划、海域、海岛、海岸线等各类规划协调性差的问题突出，表现为：首先，对同一海域空间的功能定位冲突，例如海洋渔业规划所划定的海水养殖区，与海洋功能区划所确定的海水养殖用海功能区在空间位置、功能区范围普遍偏差较大。其次，相邻海域空间功能协调性不足，特别是海岸带，陆域（受土地利用规划、城乡规划约束）、海岸线及其周边海域功能定位不协调现象也较为普遍。由此，带来海洋功能区划修改过于频繁，其他空间规划陷入纸上画画、墙上挂挂的尴尬境地[5]。诸多原因造成了这一问题，包括规出多门，缺乏协调平台，缺乏统一的基础数据，不同规划类别的编制时期和规划期限不同，这都给规划协调衔接带来难度[6]。

2.2 规划纵横层级关系尚待理顺

浙江省海洋空间规划主要分为省级、市县级。不同规划层级的功能定位、重点内容往往很难把握，这在海洋功能区划方面表现尤为明显。国家实行海洋功能区划层级体系，主要是为了使各级区划之间既能有机联系又有所区别，并重点体现在从宏观要求到微观落实的系统思想，是一个下级体现上级要求、逐级细化落实的过程。从实践情况看，对于市级与县级，由于层级之间缺少明确的约束关系和控制手段，在实际执行中就会出现市级区划与县级区划区分不开的问题。在具体项目审批时，到底应符合哪级区划成为不好把握的问题。

表1 浙江省主要海洋空间规划情况一览表Tab.1 Table of major marine spatial planning in Zhejiang Province

2.3 规划基础数据和目标不统一

相较于陆域，海洋的基础数据更加不统一。滩涂资源、海岛数量、深水岸线等各类资源的数量、规模和分布等基本信息还不完整、不准确，各个规划采用的数据常有出入。海洋管辖的面积和范围也有较大冲突，海洋主体功能区规划将杭州湾的萧山区、柯桥区等也纳入规划范围，而海洋功能区划则不包含这些沿海市县的海域。甚至对确权海域数据的管理也不统一，海洋主管部门所掌握的各类用海宗数、面积及位置也不完整，许多用海已经注销，但在海域使用动态管理系统中没有及时消除，造成海域使用数据不能及时反映海域使用的现状。

2.4 规划的管理机制仍不完善

目前的规划管理机制难以适应“多规合一”的要求。一是规划编制方面。浙江省现有规划编制的主体涉及省海洋与渔业局、省发改委海洋经济处、省水利厅等，各部门在编制过程中，除征求意见会等传统的协调形式，还未建立全过程、高时效的跨部门协调机制。二是在规划审批方面。各类规划在审批的程序、审批主体、审批时长等方面存在差异，造成规划不同步。三是规划修编调整方面。现有的各类规划调整时间上不统一，造成规划之间相互矛盾，且随着时间的推移矛盾越来越多，最后被动调整。究其原因，现有的规划体系核心内涵都是国家空间资源的合理使用和管理，各部门都从各自侧重进行管理，但内部缺乏有效协调衔接机制，难免出现体制上和利益上的冲突[7]。

3 浙江省海洋空间规划“多规合一”体系重构

3.1 浙江海洋空间规划“多规合一”的总体思路

目前，理论界对规划体系做了较多研究，部分学者也梳理了海洋规划体系[8-10]，但对海洋空间规划的“多规合一”尚未涉及。本文认为，海洋空间规划的“多规合一”应是建立一个纵向协调、横向衔接的规划体系，并辅之以完善的平台、管理、法律保障体系，以此全面、系统、有机地管制海洋空间开发。所谓纵向协调，即是同类空间规划在省、市、县三级层面有统有分。所谓横向衔接，即是同级空间规划在规划定位、规划目标、内容边界等多方面有机衔接。相比而言，纵向规划体系方面，由于其属于同类规划，协调较为紧密。“多规合一”的重点和难点在于同级不同类空间规划之间的衔接。

总体上，要以编制海洋空间顶层规划、绘制一张蓝图为突破口，建立以顶层规划为统领，各类空间规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系[11]。具体而言：首先，加快转变规划理念。规划要充分体现政府职能转变的要求，少编或不编由市场起决定性作用领域的涉海规划，推进规划体系“瘦身”。其次，加快梳理规划体系纵向、横向关系。横向规划体系方面，以“总规总图”横向协调海洋空间开发，赋予不同类型规划差异化的管控职能。纵向规划体系方面，要按照“事权与财权匹配”、“政府职能转型”的原则[12]，加快编制一个“多规合一”的海洋顶层规划及总体布局图，以“总规总图”分级管控海域空间开发，赋予省、市、县（市）不同层级顶层规划差异化的管控职能。

目标上，最终形成横向上宏观（海洋主体功能区规划）、中观（海洋功能区划）、微观（各类专项规划和区域规划）“三层”，纵向上省、市、县（市）“三级”的海洋空间“多规合一”规划体系。

图1 浙江“多规合一”海洋空间规划体系构想Fig.1 Marine Spatial Planning System conception of multiple-plan coordination of Zhejiang Province

3.2 海洋空间顶层规划的确立

海洋空间顶层规划，是着眼于海域空间利用的基础性、长期性、全局性、关键性问题而编制的一个统领性规划，是指导一片海域经济科学发展和海域空间合理布局的总体规划、综合规划和空间管制规划。海洋空间顶层规划的确立，是加快建立“多规合一”规划体系的关键点和突破口。对比现有几大涉海规划，同时考虑陆海“多规合一”的可能，加快编制《浙江省海洋主体功能区规划》，使之成为统领各类涉海规划的顶层规划，是可行路径。

省级海洋主体功能区规划是根据不同海域资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，确定不同海域主体功能，以县为基本单元划定优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域等四类主体功能区。在此基础上，为发挥好海洋主体功能区规划基础性作用，还需在目标指标管控和重要海域空间管制方面进行强化，并以此作为下位规划与之衔接的接口。（1）强化目标指标管控，明确规划期的海洋空间开发强度、海洋生态保护等目标。（2）强化海域空间管制：围填海方面，重点管控围填海的区域和规模，划定可围区、禁围区；海洋渔业空间方面，重点保障海水养殖用海空间和规模，划定一批养殖用海保障区；海洋生态空间方面，重点管控省级及省级以上的各类海洋保护区、水产种质资源保护区等，划定生态红线；岸线利用方面，重点管控深水岸线，保护大陆自然岸线。

图2 海洋主体功能区规划与其他规划关系协调图Fig.2 Relationship coordination graph of Marine Major Function Area Planning with other planning

3.3 海洋功能区划的优化

《浙江省海洋功能区划》旨在管控海域空间的保护与开发，是全海域细化空间的管控规划。在“多规合一”体系之下，海洋功能区划的编制首先要落实海洋主体功能区规划确定的涉及海域的目标，继承相关围垦、海岛、岸线、养殖、生态红线等管制空间。其次，加快解决在规划编制实践中反映的问题，努力在以下两方面实现优化：（1）等级方面。压缩“省、市、县”三级为“省、市”两级，只编制市级海洋功能区划，规划范围覆盖全市管辖海域，县（市、区）区划转变为市级区划的专题编入研究报告。（2）功能区划分方面。允许在省级海洋功能区所包含的农渔业区、港口航运区、工业与城镇用海区、矿产与能源区、旅游休闲娱乐区、海洋保护区、特殊利用区、保留区区等八个一级类功能区内，划定不同一级类下属的二级类功能区，确保区划科学性和可操作性。例如，在工业与城镇用海区内，允许存在一定比例的农业围垦区，以使围垦区在工业与城镇功能发挥前，作为耕地垦造补充农业生产空间，全过程发挥围垦区的效用。（3）规划编制时序上。提高省、市规划编制的进程协调度，下一轮同时启动编制，依次发布，缩短市级功能区划的管制空窗期。

3.4 海洋专项规划的梳理

海洋专项规划主要包括海岛、岸线等各类海洋空间性规划，是以某一涉海特定空间为对象编制的规划，是空间顶层规划在特定领域的延伸和深化，也是海洋行政管理部门指导该领域空间资源保护与利用，制定相关政策的依据。专项规划的编制，首先必须落实空间顶层规划《浙江省海洋主体功能区规划》确立的总体目标、主体功能定位及围垦区、生态红线、岸线利用等方面的管控要求。同时，进一步精简各类海洋专项规划，不编或少编市场起决定性作用的规划，近期工作性质的任务只编行动计划或实施方案，以“少而精”的规划管控确保海洋空间规划“多规合一”。

3.5 海洋区域规划的强化

海洋区域规划是以跨行政区的特定海域海洋资源开发与保护为对象编制的规划，是顶层规划在特定海洋空间的延伸和细化。海洋区域规划要打破行政分割，发挥各地区比较优势，统筹确定区域功能定位、开发目标、空间布局，协调推进海洋空间的联动开发与保护。特别是针对目前重要港湾（杭州湾、三门湾、乐清湾、象山港）保护与开发各自为政的问题，由省级层面主持编制和实施“三湾一港”海洋空间利用总体规划，强化湾区空间的管理管控。

4 浙江省海洋空间规划“多规合一”的保障体系

4.1 统筹建设海洋公共信息平台

打造“多规合一”公共管理信息平台，是海洋“多规合一”的基础保障。目前的海域动态管理系统，各类海洋空间要素还未统一管理，岸线、海岛等基础地理信息与现状出入较大。首先，要开展岸线、海岛、滩涂等资源的全面梳理，统一海洋基础数据。其次，要充分依托已有的海域动态管理系统数据库的基础上，建设由一个公共信息主平台和多部门子平台构成的“1+X”公共管理信息平台。平台将打造统一的后台基础数据库、统一的规划编制平台和统一的规划信息查询、审批办公系统三大主体功能，通过制定海洋公共信息管理平台基础数据对接标准，实现各涉海规划编制部门资源共享与整合以及信息数据的快速导入。

4.2 协同建立规划联动管理体系

海洋空间规划的核心在于利益相关者参与规划的全过程[13]，海洋“多规合一”更是如此。成立海洋“多规合一”领导小组，建立定期会商制度，协调解决涉海规划编制、调整过程中出现的矛盾与问题。建立联动编制和调整机制，由省发改部门和海洋部门负责海洋“顶层规划”的编制，同时牵头建设海洋“多规合一”信息系统平台。海洋部门负责优化调整海洋功能区划、海岛保护利用规划、海域使用规划、岸线利用和保护规划等一系列规划。加强海岸带“多规合一”，与陆域主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境功能区划等做好衔接。同时，世界上无论是美国的《21世纪海洋蓝图》，还是日本的《21世纪海洋政策建议》，都把对广大民众进行海洋知识的宣传和教育作为海洋国策的重要一环，为此规划编制还需确保公众及民间智囊的深度参与[14]。

4.3 修订完善涉海规划法律体系

空间规划体系的改革离不开法律法规的保障[15]。国家需通过立法或者省级启动相关条例制定工作，明确海洋“顶层规划”的法律定位，统筹安排各类海洋空间规划的编制及实施工作，提高各类海洋空间规划编制的科学性和规划实施的有效性。在地方层面，将“多规合一”工作纳入法定的规划编制体系，明确“多规合一”的法定地位和相应编制细则，形成上下对应的规划体系和规划法规体系。

[1]徐祥民，刘 旭.从海洋整体性出发优化海洋管理[J].中国行政管理，2016，372（6）：99-102.

[2]栾维新.海洋规划的区域类型与特征研究[J].人文地理，2005，81（1）：37-41.

[3]Ehler Charles，Fanny Douvere.United Kingdom Department for Environment，Food and rural Affairs[A].海洋空间规划：循序渐进走向生态系统管理[M].何广顺，李双建，等译.北京：海洋出版社，2010.

[4]周世锋，秦诗立.海洋开发战略研究[M].杭州：浙江大学出版社.2009：36-37.

[5]沈 锋，傅金龙，周世锋.海洋功能区划制度在浙江的实践与思考[J].海洋开发与管理，2010（10）：42-47.

[6]王向东，刘卫东.中国空间规划体系：现状、问题、重构[J].经济地理，2012，32（5）：7-15.

[7]郭振仁.海岸带空间规划与综合管理：面临潜在问题的创新方法[M].北京：中国科技出版社，2013.

[8]张强.基于“多规合一”的规划体制创新研究——以莆田实践为例[J].福建建筑，2014，193（07）：7-10.

[9]刘亭.“多规合一”的顶层设计[J].浙江经济，2014（16）：12.

[10]李双建，王江涛，刘 佳.海洋规划体系框架构建[J].海洋湖沼通报，2012（2）：129-136.

[11]黄 勇，周世锋，王 琳，等.“多规合一”的基本理念和技术方法探索[J].规划师，2016，32（3）：82-88.

[12]邓凌云，曾山山，张 楠.基于政府事权视角的空间规划体系创新研究[J].城市发展研究，2016，23（5）：24-36.

[13]刘曙光，纪 盛.海洋空间规划及其利益相关者问题国际研究进展[J].宏观经济管理.2015（03）：59-66.

[14]初建松，朱玉贵.中国海洋治理的困境及其应对策略研究[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2016（5）：24-29.

[15]谢英挺，王 伟.从“多规合一”到空间规划体系重构[J].城市规划学刊，2015，223（3）：15-21.

Marine Spatial Planning of “Multiple-plan Coordination” :Current Situation，Problems and Reconstruction—Taking Zhejiang Province for example

LUO Chengshu，ZHOU Shifeng
（Development Planning Research Institute of Zhejiang Province，Hangzhou 310000，China）

Marine space is a “life community”，so only all-around protection and development can make full use of current resources.At present，all kinds of marine spatial planning lack coordination and cohesion and conflicts between functional localization to the sea，islands and shoreline and exploitation orientation occur from time to time，so accelerating the “Multiple-plan Coordination” is necessary.Starting from the evolution mechanism and current problems of marine spatial planning system，the thesis here will study available methods to realize the marine spatial planning of “Multiple-plan Coordination”.Suggestion:taking the major function area planning of marine as the most important plan，expand contents in objective and spatial regulation，establish a marine spatial planning system of “Multiple-plan Coordination” with vertical coordination and transverse connection and establish aperfectpublicinformation platform，planning management system and law and regulation system.

Marine spatial planning （MSP）；Multiple-plan Coordination；Zhejiang province

F205

A

2095-1647（2017）03-0052-08

2017-03-21

国家社科基金项目“沿海发达地区产业调整升级对我国人口流动和迁移影响与对策研究” [13BRK017]

王罗成书，男，工程师，硕士，主要研究方向为区域规划与旅游规划、海洋经济，E-mail：18070160@qq.com。