偏向性扶持政策、资源错配与家庭农场培育

摘要：适宜的扶持政策是家庭农场培育的关键要素。以山东省聊城市高唐县为例，分析了高唐县家庭农场发展的基本特征及发展态势，阐析高唐县家庭农场培育的相关政策，例如构建家庭农场培育的土地流转平台、重点培育粮食型家庭农场、健全社会化服务体系以及融合农业产业链等，考察高唐县家庭农场培育过程中偏向性扶持政策的典型事实，包括家庭农场准入退出障碍、金融扶持政策体系不协调、政策扩散范围的有限性以及政策供需不匹配等，并揭示其对家庭农场之间资源分配带来的负面影响。最后，以行业偏向性政策为例探讨偏向性扶持政策的资源错配传导机制及效应，研究结果表明，行业偏向性扶持政策易造成不同行业之间资源分配失衡，并使不同行业所面临的要素价格存在差异，进而扭曲行业之间的资源配置。因此，应进一步完善农场培育的相关扶持政策，建立公平的竞争性政策环境，促进家庭农场可持续发展。

关键词：家庭农场；培育；源错配；偏向性政策；传导机制

中图分类号： F324.1文献标志码： A文章编号：1002-1302（2017）17-0309-05

收稿日期：2017-02-26

基金项目：教育部人文社会科学青年基金（编号：15YJC790101）；山东省人文社会科学项目（编号：15-ZZ-JJ-21）。

作者简介：王建华（1979—），男，山东济宁人，博士，讲师，主要研究方向为农村经济、资源错配。E-mail：wjhua79@163.com。适宜的政策是促进家庭农场发展的关键要素之一。2013年中央1号文件明确指出，要“创造良好的政策和法律环境，采取奖励补助等多种办法，扶持家庭农场”。随之而来的是，政府出台一系列扶持政策助力家庭农场培育，例如《农业部关于促进家庭农场发展的指导意见》《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《中国人民银行关于做好家庭农场等新型农业经营主体金融服务的指导意见》等，为家庭农场培育创设良好的政策平台。

然而，政府扶持政策通常意味着不同的农业生产主体面临不均等的选择机会，特别是偏向性扶持政策，容易诱导资源向特定的生产者集中而导致资源分配不合理，造成其他生产者失去潜在的发展机会。所谓偏向性扶持政策，是指在家庭农场培育过程中，针对不同类型的家庭农场有意识地采取差别化的扶持政策，可以表现为直接干预和帮扶、进入和退出壁垒以及补贴等多种形式。偏向性扶持政策与家庭农场培育之间的关系已逐渐引起人们的关注。王建华分析了规模指向的扶持政策体系对不同规模家庭农场之间的资源分配带来的负面影响[1]，汪艳涛等从金融支持来源视角分析不同来源的农村金融支持与家庭农场培育的关系[2]，结果表明，政府提供的通用性金融支持、金融机构提供的专用性金融支持和农场自有资金对家庭农场培育具有显著影响。唐德祥等运用进化博弈模型考察家庭农场融资困境的形成机理，结果表明，家庭农场融资在传统的正规机构和民间借贷之间处于两难境地[3-5]。

本研究特色在于以山东省聊城市高唐县家庭农场培育的扶持政策为例，探讨偏向性扶持政策的典型事实，并以行业偏向性扶持政策为例考察偏向性扶持政策的资源错配传导机制及效应。研究结果表明，行业偏向性扶持政策是行业之间资源分配不合理以及要素价格差异的重要原因，容易扭曲行业之间的资源配置。因此，应建立公平竞争的政策环境，以加快家庭农场培育进度。

1高唐县家庭农场发展现况

1.1家庭农场数量

2013年以来，高唐县家庭农场迅速发展，其特征表现在：家庭农场数量迅速增加，2013年高唐縣家庭农场的数量仅有5家，2015年上升至52家，增加了47家，至2016年7月，高唐县注册家庭农场达到80家，呈现出快速增长的态势（表1）。

然而，从新型农业经营主体培育的整体态势来看，高唐县家庭农场培育处于相对滞后的状态。2013年以来，家庭农场的增长数量落后于种粮大户和农业专业合作社。2014—2015年，种粮大户增加72个，超出家庭农场增长；2013—2015年，农业合作社数量从894个增加到1 221个，增加了327个，远表1高唐县新型农业经营主体发展现状

年份新型农业经营主体数量3.33 hm2以上

种粮大户（个）家庭农场

（家）农业专业

合作社（个）规模以上龙

头企业（家）2013—589490201423341 07599201595521 22195注：数据来源于调研资料。表2同。

远超过家庭农场的增加数量。即使是规模以上的农业龙头企业，2015年其数量也达到95家，略高于家庭农场的数量。

1.2家庭农场类型

行业分布广泛是高唐县家庭农场培育的显著特征，不同行业的家庭农场呈共同发展的态势（表2）。

不同行业之间的家庭农场分布不平衡是值得关注的现象。从表2可以看出，不同行业家庭农场的数量差异较大，特别是粮食家庭农场数量远远超过其他行业的家庭农场数量。其中，粮食行业的家庭农场为35家，比例为43.75%，经营面积240.00 hm2，占总经营面积的35.29%，种养结合型家庭农场排在第2位，其数量和经营面积分别为18家和 153.33 hm2，比例分别为22.5%、22.55%。蔬菜行业的家庭农场仅有8家，经营面积为60 hm2，苗木、花卉和养殖行业的家庭农场数量更少，分别为4、4、2家。同时，需要注意的是，不同行业家庭农场的平均规模存在较大的差异。苗木、果品和花卉家庭农场的平均规模较大，特别是苗木行业的家庭农场平均规模达到16.67 hm2，而粮食和种养结合型家庭农场的平均规模相对较小，分别为6.86、8.52 hm2。表明不同行业家庭农场的适度规模是家庭农场培育进程中需要关注的问题。

2高唐县家庭农场培育的相关支持政策

2.1以土地流转政策体系为支撑，构建家庭农场培育的土地政策平台endprint

旨在创设新型农业经营主体培育的土地流转政策体系是高唐县培育新型农业经营主体的重中之重。土地流转政策体系的构建主要包括：（1）以多元化土地流转模式为推力，加快土地流转速度。按照“明确所有权、放开使用权、搞活经营权”的三权分置原则，高唐县通过出租、互换以及转包等多种土地流转模式鼓励土地流转。2012年，土地流转面积 5 533.33 hm2，2015年，增加至14 633.33 hm2，占总耕地面积的28.73%，增加20.43%，使家庭农场发展拥有可靠的土地来源。（2）以土地流转服务中心为载体，构建县、镇、村三级土地流转服务网络。土地流转服务中心负责土地流转信息发布、合同签订以及政策咨询等职能，提供全方位的土地信息服务，降低了土地供需双方的搜寻成本，提高土地流转市场化程度。（3）以土地确权颁证为工具，稳定农户的土地承包权。至2016年7月，全县701个村基本完成确权登记工作，占总村数的97.36%，签订承包合同10.16万份，确权面积 56 346.67 hm2。土地确权颁证强化了农户土地承包经营权的保护，更为重要的是它使土地长期流转有了可行的制度保障。

2.2以种粮大户为培育重点，探索家庭农场培育模式

基于经验缺乏和地区资源优势的考虑，以种粮大户为培育重点的扶持政策是高唐县家庭农场培育政策设计基点，具体表现在：（1）以粮食行业为试点，重点培育粮食家庭农场。从地区资源优势和农业组织特点出发，选择姜店、人和、梁村等镇街13.33 hm2以上的种植大户，以及杨屯、琉寺等镇 3.33 hm2 以上的粮食种植户进行重点培育，助力种粮大户向家庭农场转变。（2）鼓励多元化家庭农场创办模式，开展家庭农场适度规模试验。高唐县鼓励独立经营、股份合作制以及公司制等多种家庭农场创办模式，同时，因地制宜地扩大土地规模，形成以6.67～20.00 hm2为主的家庭农场，探索家庭农场适度规模。（3）聚焦于家庭农场主的人力资本，主要选择“有文化、懂技术、会经营”的农业经营者作为家庭农场主的培育核心，强化人力资本对家庭农场培育的促进作用。

2.3健全社会化服务体系，优化家庭农场培育环境

健全社会化服务体系的一个突出表现是宣传、引进和推广先进农业技术，实现地区资源优势、技术优势与家庭农场组织优势的“三位一体”的整合。例如，高唐县引进小麦新品种“洲元9369”，该品种拥有高于普通小麦的质量且销售价格较高，有利于提高家庭农场的竞争能力。同时，高唐县组建技术服务团队，要求每2名技术人员负责1个乡镇的家庭农场技术指导，以解决家庭农场经营的技术难题。“政策保险和商业保险”相结合的双保险体系是高唐县促进家庭农场培育的另一重要手段。其中，政府和农户共同承担政策性保险保费，总共150元/hm2，按照分担比例2 ∶8的原则进行分担，赔付标准為4 800元/hm2。商业保险由农户自行承担，保费150元/hm2，最高赔付标准4 800元/hm2。据统计，2013年高唐县43 633.33 hm2小麦、41 440 hm2玉米加入双保险体系。相对健全的社会化服务体系优化了家庭农场的培育环境。

2.4以农业产业化结构调整为平台，以区域化、规模化、特色化以及品牌化为动力，融合家庭农场培育的产业链体系

农业产业化可以把家庭农场产品的生产、加工、销售等环节连成一体，增强市场竞争力，也有利于家庭农场的集群发展，提高规模化、专业化、集中化和社会化水平，增加家庭农场的综合效益。从家庭农场培育的角度来看，源自于农业产业化政策的比较优势包括：（1）农业产业结构调整为特色家庭农场培育提供行业发展平台。以本地区资源禀赋和农业产业发展优势为基础，高唐县规范农业区域规划，形成生猪、奶牛养殖、苗木、花卉、中草药种植、菌类瓜果、蔬菜栽培以及农机服务等8个特色行业，奠定特色行业家庭农场发展的产业基础。（2）延伸农业产业链条，创新“农业龙头企业+合作社+家庭农场”等经营模式，引导企业与家庭农场建立“风险共担、利益共享”的联结机制。例如，以省级龙头企业和兴面粉厂为依托，高唐县鼓励种粮家庭农场与其签订种植和购销协议，发展订单农业，在确保种粮家庭农场销售渠道的同时，也解决了和兴面粉厂原料来源问题，促进农业产业化企业与家庭农场的结合。（3）实施品牌驱动战略，奠定家庭农场品牌化发展基础。据统计，至2014年2月，高唐县培育农产品区域公共品牌10个以上，有机和绿色食品认证15个、国家地理标志产品3个，“三品一标”产品生产基地认定面积达到食用农产品基地总面积的20%以上。品牌驱动战略拓宽了“家庭农场+品牌”的融合途径，有利于促进以品牌驱动家庭农场发展目标的实现。

3高唐县家庭农场培育进程中偏向性扶持政策的典型事实——基于资源错配的考察3.1家庭农场的准入退出障碍与资源错配

清晰、明确而合理的准入退出制度是家庭农场培育的先决条件。2013年，山东省颁布《家庭农场登记试行办法》明确家庭农场的准入退出条件，包括家庭农场主的户籍条件、经营规模以及收入来源等。结合地区农业发展特点，许多市（县）相继出台家庭农场登记注册办法，例如蒙阴县、青州市以及垦利县等，制定家庭农场的准入条件。从家庭农场登记情况来看，高唐县主要根据《山东省家庭农场登记试行办法》的相关规定对家庭农场进行注册。这种做法的不足在于：（1）家庭农场注册的最小规模不明确放宽准入约束，容易造成小规模家庭农场数量拥挤。按照《山东省家庭农场登记试行办法》的规定，家庭农场认定的规模条件是土地经营规模应达到当地农业部门规定的种植、养殖要求，也就是家庭农场的准入条件应符合地区的资源禀赋和经济发展优势。不同地区家庭农场认定的最小规模存在较大差异，例如，潍坊市、菏泽市种粮家庭农场认定的最小规模分别为2.00、3.33 hm2，蔬菜家庭农场的注册标准为1.33 hm2。在缺少家庭农场认定最小规模的情况下，一是容易激励小规模农业生产者向家庭农场转化，造成小规模家庭农场的数量拥挤，偏离农业适度规模经营方向，二是无法有效界定大、中、小家庭农场的规模标准，增加家庭农场适度规模界定的困难，从而增加政策扶持特定家庭农场的难度。从这个角度来看，以6.67～20.00 hm2为主的家庭农场的扶持政策指向并不具有合理性。（2）不适宜的土地租期期限对部分农业生产者向家庭农场转化施加约束，或者增加家庭农场的退出成本。按照《山东省家庭农场登记试行办法》规定，注册家庭农场的土地租期或承包期应在5年以上，特定的土地租期期限被看作是农户从事农业规模经营和能力的代表，土地租期短不利于家庭农场的长期经营。事实上，以土地租期期限作为家庭农场注册的准入条件具有一定的合理性，但并非具有科学性，它的先入为主颠倒家庭农场注册和土地租期期限的关系。以A农业生产者为例，假设A与农户签订4年的土地流转合同，第4年时A与农户重新签订4年的土地流转合同，此时，A向相关部门申请注册家庭农场，按照土地租期应在5年以上的家庭农场注册标准，A无法注册成为家庭农场。同样，为取得家庭农场资格，A与农户签订6年的土地流转合同，按照合同规定向农户支付6年的土地租金，然而，由于A经营能力和市场环境变化的影响，第3年时A经营不善，由于已支付6年土地租金，高额的退出成本迫使A不得不继续经营，以致转化成“僵尸家庭农场”。因此，应结合地区资源和经济发展优势，制定适合本地区特点的家庭农场准入规则，提高家庭农场可持续发展能力。endprint

3.2家庭农场培育的金融扶持政策体系不协调与资源错配

作为家庭农场培育的重要环节，金融市场体系不完善，特别是政策性金融缺失是影响家庭农场培育的重要因素。

3.2.1农业产业链金融创新与资源错配农业产业链金融创新是高唐县金融机构扶持新型农业经营主体发展的主要手段之一。以高唐县农商银行为例，农业产业链金融创新的具体做法是：以农业产业化龙头企业发展为核心，创设“公司+农户”的担保模式向产业链下游的农户提供贷款，解决农户的资金需求问题。农业产业链金融创新具有内在的局限性，它可以通过以下3种途径引起资源配置失衡：（1）农业产业链金融创新的目标群体主要瞄准的是产业链下游的农户，覆盖范围较小且指向性较强，以致形成农业产业链农户和非农业产业链农户的划分，非农业产业链农户无法通过产业链金融进行融资，减少融资途径来源，间接地增加贷款“摩擦力”。（2）农业产业链金融的产业选择指向性强，主要针对产业化、组织化程度较高的支柱行业，以致形成支柱行业和非支柱行业之分，银行信贷资金更多地向支柱行业倾斜，引起行业之间信贷资源分配失衡。（3）农业产业链金融与家庭农场培育的金融扶持政策的目标本质上具有非一致性。农业产业链金融的主要目标是通过解决产业链下游农户的融资需求促进农业产业化发展，家庭农场培育的金融扶持政策则是通过解决农户的信贷需求加快家庭农场培育，二者目标的非一致性将会大大削弱农业产业链金融的担保和融资功能，减少农业产业链金融的资金数量，增加农户融资难度。

3.2.2“试点县”政策性金融与资源错配旨在解决新型农业经营主体的融资难题，2014年以来，山东省不断创新政策性金融模式，包括融资增信、土地承包经营权抵押贷款、主办行制度以及农业综合开发产业化经营项目贷款等，引导银行资金投向新型农业经营主体。然而，基于信贷资金安全的考虑，政策性金融创新通常采取试点先行与逐步推广的原则加以推行，以新型农业经营主体融资增信为例，2014年，山东省财政厅安排资金6 400万元，联合农业银行和民生银行，选择16个县（区）试行新型农业经营主体融资增信，基本做法是山东省财政厅给予每个试点县400万元的财政补助资金，以此作为担保资金协助新型农业经营主体向银行融资。高唐县不属于融资增信试点县，与融资增信试点县相比，试点县政策性金融至少通过3种途径增加高唐县家庭农场培育的融资成本：（1）减少家庭农场的融资资金来源，变相地提高了家庭农场的融资壁垒。高唐县23家家庭农场和专业大户的资金来源情况，见表3、表4。融资增信并未成为家庭农场的融资渠道来源，意味着融资模式选择的机会减少，进一步增加家庭农场融资的摩擦力。（2）通過优惠利率方式使高唐县家庭农场的信贷成本相对较高。8家家庭农场或专业大户的贷款利率情况见表4。其中，家庭农场或专业大户的最低贷款年利率达到6.0%，平均年利率达到9.95%。根据笔者调查，某融资增信试点县家庭农场的贷款年利率为5.0%，意味着高唐县家庭农场的信贷成本较高。（3）更重要的是，政策性金融将会诱导银行资金更多地投向试点县而减少非试点县的信贷资金，导致银行信贷资金数量分配不合理，造成家庭农场培育的资金供需不平衡，产生资源错配现象。

表3家庭农场和专业大户的资金来源

序号资金来源数量（个）1自有资金232银行、信用社等机构贷款83亲戚朋友借款94小额信贷05政府支助06其他0注：数据来源于调查问卷。下表同。

3.3家庭农场培育的政策扩散范围的有限性与资源错配

政策扩散是政策创新通过一定渠道和实践在社会成员之间被沟通交流的过程[6]，它可以通过改善人的心智构念而放宽政策选择和实施的观念约束，拓宽家庭农场培育的空间，反之，有限的政策扩散将使人们形成认知性偏差，延缓家庭农场培育进程。高唐县家庭农场培育政策扩散的局限性表现在：（1）以种粮大户为培育重点的家庭农场培育政策具有较强的指向性，容易使非粮食行业农业生产者对家庭农场培育政策形成认知偏差，阻碍非粮食行业农业生产者转化为家庭农场，导致粮食和非粮食行业家庭农场的数量比例不合理。高唐县粮食家庭农场占到家庭农场总数的43.75%，如果加上种养结合型家庭农场，所占比例达66.25%，粮食行业家庭农场的数量所占比例较大，反映了以种粮大户为培育重点的家庭农场培育政策的效应。（2）以“有文化、懂技术、会经营”的农业经营者作为家庭农场主的培育主体，包括当地专业农民、种田能手、镇村干部以及技术人员等，有利于提升家庭农场的人力资本，然而，它同样有较严重的负面影响：一是限制了政策扩散幅度，使家庭农场相关政策宣传集中于特定目标群体，降低政策的宣传效果；二是缩小家庭农场主的群体来源，抑制其他农业生产者向家庭农场主转变，无法形成多元化的家庭农场主群体。（3）家庭农场相关政策的宣传力度不够，容易形成家庭农场主的认知性偏差。以粮食和蔬菜家庭农场主对示范性家庭农场政策的了解程度作为衡量家庭农场相关政策扩散程度的评价指标，从表5可以看出，仅3个农场主表示非常了解示范家庭农场政策，6个农场主表示了解程度一般，3个农场主表示对示范家庭农场政策非常不了解。由此可见，家庭农场培育的相关政策扩散范围有限，不利于发挥政策的引导作用。

3.4家庭农场培育进程中政策供需不匹配与资源错用

政策供需不匹配可以通过行业政策的错用、偏向性行业政策以及政策供需不一致等多种形式引致资源分配不合理。以粮食和蔬菜家庭农场和专业大户分析政策供需不匹配与资源错配的关系。（1）以规模作为补贴标准的种粮家庭农场补贴政策容易产生“歧视效应”，导致资源错配。从表6可以看出，这种补贴方式相当于在小型和大型家庭农场的产品生产中嵌入补贴“楔子”，产生较强的“限大、抑小、鼓中”效应，诱导土地等要素向中型家庭农场倾斜，使不同规模家庭农场的数量比例失衡，影响多元化家庭农场的协调发展。（2）偏向性行业扶持政策是造成行业之间家庭农场资源分配不合理的主要因素。以农业产业化结构调整为例，家庭农场培育与农业产业化结构调整是紧密结合在一起的，经过农业行业结构调整，高唐县形成生猪、奶牛养殖、苗木、花卉、中草药种植、菌类瓜果、蔬菜栽培以及农机服务等8个特色行业，意味着土地等生产要素向8个特色行业集中，相应地减少粮食等其他行业的生产要素数量，扭曲不同行业之间的资源配置。（3）政策供给与需求不一致容易造成财政资金的“错用”和“乱用”。以家庭农场或专业大户的政策需求的优先序表示政策扶持与资源分配的关系。粮食和蔬菜型家庭农场和专业大户的政府支持项目的优先序见表7，其中，水利等基础设施建设、保险服务分别位于家庭农场主或专业大户政策需求的第1位、第2位，另外，政策保险和商业保险双结合的保险体系虽然提高了家庭农场主抵御风险的能力，但家庭农场主依然对保险服务有强烈的需求。然而，这些政策需求并没有得到相应的政策响应，其直接后果是财政资金的“错用”和“乱用”，降低财政资金使用效率。endprint