“撤村并居”的制度优化与路径创新

摘要：“撤村并居”是各地农村宅基地拆迁的重要表现形式，但在实施中缺乏有力的实施主体，一些地方政府借机敛财；战略正确但实施有误，致使结果差强人意；监督不力，未充分尊重农民意愿，致使农民利益受损等，从而使“撤村并居”遭到置疑。辨析“撤村并居”的合法性与合理性，辩证地看待实践中出现的问题；端正立法理念，规范实施程序，进一步完善我国土地发展权转移制度；根据现实条件，探索创新“撤村并居”在不同地区的实践路径，推进农村土地良性发展。

关键词：撤村并居形式；农村宅基地；拆迁；政府；监督；农民；制度优化；路径创新

中图分类号： F321.1文献标志码： A文章编号：1002-1302（2017）17-0289-03

收稿日期：2017-02-22

基金项目：江苏省高校“青蓝工程”中青年学术带头人培养项目。

作者简介：王曦（1972—），女，湖北武汉人，博士，教授，主要从事法学研究。Tel：（025）83758285；E-mail：shallwang@163.com。2014年中央审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，2015年国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，为一些试点地区尝试农民宅基地有偿转让提供政策支撑。但“撤村并居”仍是目前大多数地区农村宅基地拆迁的集中表现形式。对于“撤村并居”，力赞者、置疑者都有。在我国新城化建设中，“撤村并居”是可取之举，但须理清脉络，使其理论更坚实，实践更可行。

1农村“撤村并居”的由来与实践困境

新城化进程下，农村宅基地出路主要有2个：一是农民进城落户，宅基地被农民集体收回；二是“撤村并居”，农民到地方政府建设的城镇集中区居住，宅基地由政府征收。近年来，“撤村并居”是各地农村宅基地退出的集中表现形式。“撤村并居”的产生由土地供需矛盾所决定。简言之，就是拆除农民住房，合村并点，建立新型农村社区，让农民集中住进高楼，实行城市化管理。地方政府通过土地整理或复垦农村宅基地增加耕地以换取建设用地指标，由此衍生出“撤村并居”，是土地发展权转移的现实表现形式[1]。大量农民进城务工并定居城市，10%～15%农村宅基地的闲置状态是“撤村并居”的现实条件[2]。国务院“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（2008）是其实践摸索的政策依据。但在“撤村并居”实践中，有中央和地方政府博弈、地方政府与农民争利、农村集体与农户利益分配问题，真正做好并不容易，主要存在如下问题。

1.1缺乏有力实施主体，地方政府借机上位，致使初衷难全

制度上村民自治虽是现阶段农村治理的主要形式，但现实中村民共同体早已名存实亡。农村搞“撤村并居”“土地整理”需要主持者，社员利益需要平衡；内部乏力，就要借助外力，致使一些基层政府借机上位。地方政府及各级土地管理部门本就是增减挂钩政策实施主体，而基层政府财政穷，承担基础设施建设、公共服务任务重，统筹实施“撤村并居”，既能出政绩，又能改善财政状况。因此，国务院“增减挂钩政策”倍受地方政府欢迎。利益最大化的诉求，使集约高效用地的政策初衷，衍生成为地方政府以地生财新途径。

1.2战略正确但实施有误，致使结果差强人意

“土地增减挂钩”原意是以偏远地区“非转农”换得发达地区“农转非”，实现占补平衡。这既让偏远地方获得工业化、城市化带来的土地增值收益，且因为地区差异带来丰厚土地利润回报，“撤村并居”也易于推行。但实际操作与之相反，部分地区一哄而上，越是经济较好区域，推行力度越大。事实上，城郊村、经济发达村、特种农业或特色农村经济村等区域，建设用地本就金贵，且便于与城镇化发展自然链接，不是“非转农”对象。如此一来“撤村”不便宜，“并居”也很贵，整理出的土地还少。另外，实践中地方政府未事先形成土地合理利用规划，也未科学论证当地产业、资源等条件并制定详细执行方案，致使“撤村并居”实施效果不佳。

1.3“撤村并居”实施中农民利益受损，推行阻力大

保护耕地、保障农民土地权益是增减挂钩办法的出发点，国务院也一再强调“撤村并居”要尊重农民意愿。但仅依靠由地方政府执行的增减挂钩办法，冲突不能化解，還会使农民权益更受侵害。2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台，为国有土地房屋征收补偿确立了法律依据，而农村宅基地和房屋补偿到目前仍处于法律制度空档期。与之对应，基层政府目标很明确——农民“上楼”，节约出宅基地复垦，换取城市建设用地指标。农村内部无力进行“撤村并居”，开发商合法合理地介入，政府与开放商的合作逐步合法化、制度化。实践中，要么是一些地方政府不顾农民意愿，未经村民集体讨论同意，强行撤村并居，或是村民坚决不肯，“撤村并居”搁置。初衷虽好，但强势、弱势主体力量的明显不均衡，致使多数情况下农民利益受损不可避免。

实践问题凸显，加之河北廊坊被誉为生态文明村的董家务村变成一片废墟、江苏邳州村庄整体拆迁，村民因补偿款购买不起足额面积楼房而自杀等极端事例与恶性事件的曝光。一时间，“撤村并居”是与非、是否合法与合理引发热议。

2明辨“撤村并居”的合理与合法

实践中“撤村并居”存有问题，国土部门却无意叫停城乡建设用地增减挂钩政策，缘于“撤村并居”理论与实践优势更胜一筹。

2.1“撤村并居”理论支撑坚实、现实基础良好

理论上，“撤村并居”实质是土地发展权的转移，增减挂钩办法是其主要制度支撑。直观看待，即把新增城市建设用地和农村宅基地退耕挂钩，由国家确定要保护的农地转出区和可开发的城镇转入区，将城市扩展用地和耕地恢复挂钩。转出区复垦宅基地节约出建设用地指标，转入区通过市场机制购得用地指标开发建设[3]。通过“撤村并居”转出土地发展制造业或现代农业，促进农民转变为产业工人，社区环境优化提升农民生活质量，还利于地区招商引资，助力城镇化建设。实现有限土地高效利用，符合土地发展权保障公共利益长远发展的目标宗旨，因此，“撤村并居”理论支撑坚实。endprint

现实中，土地增减挂钩是城乡协调发展的良策善举，“撤村并居”契合现今新农村建设客观情况，是遵循经济和社会发展规律的理性选择，是大势所趋。一直以来，新农村建设因现实资金短缺而地处被动。开发商、地方政府要给农民土地补偿，就为地方、农民自主建设新农村提供了资金支持，而节约出的耕地既增加了建设用地又推进了工业化、城镇化发展，双向受益。“撤村并居”能成为各地“土地增减挂钩”集中表现形式，很重要的一点即它为新农村建设赢得了充足的资金。以山东诸城为例，农民节约0.067 hm2耕地，获补偿款约30万元。全国农民节约0.1亿hm2耕地，补偿约45万亿元。中央财政每年以各种渠道支持新农村建设的资金约2 000亿，但实际到账不足500亿。45万亿相当于900年中央财政新农村建设投入，且“撤村并居”是有力推进新农村建设的项目，农民居住分散、农村基础设施、公共服务设施建设难是新农村建设的重大困扰。而城市化建设会使更多农民进城，此情形下，大范围、大规模开展农村建设是浪费资源。“撤村并居”使农民相对集中，公共服务设施建设只须围绕在社区周边进行，成本即可大幅降低。可见，“撤村并居”是农村建设理性选择[4]。

2.2“撤村并居”合法，但制度有待完善

政策实施中的负面现象，引发学者对“撤村并居”合法性置疑：其一，据《物权法》，农村宅基地使用权隶属物权。公共利益可限制私权，但增减挂钩办法的“拆旧建新，城乡统筹”不能都认定为公共利益。其二，《土地管理法》明确规定非农建设占用耕地，由占地单位负责开垦与所占地数量、质量相当的耕地，即“占多少，垦多少”。而“增减挂钩办法”是能复垦多少耕地就增加多少城镇建设用地指标，两者不符。此外，增减挂钩办法“对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续，整体审批结果报国土资源部备案”的规定模糊[5]。

增减挂钩办法、“撤村并居”是否与现有法律规定完全相同并非问题要害，因为法律本身也要不断发展。要害在于：其一，增减挂钩办法、“撤村并居”是否有悖于公共利益，偏离立法初衷，如果不是，则无妨；其二，在满足前者条件下，其实施是否利于各方利益均衡、社会良性发展、促进城乡统筹，如果是，则具生命力。

从制度本身看，作为“撤村并居”的政策依據，增减挂钩办法实质是土地发展权转移的表现形式。保障公共利益长远发展正是土地发展权设置的目标宗旨。无论是《土地管理法》“占多少，垦多少”原则，还是“增减挂钩办法”的“占补平衡”核心，都是要确保耕地安全，无本质区别。所以，增减挂钩办法、“撤村并居”不违背公共利益，也未偏离立法初衷。从现实角度观察，现今条件下，农民宅基地是农民巨大的物质财富。若能统一规划、盘活利用，无疑对农民、政府、城乡建设都是有益之举。“撤村并居”能整合高效利用土地，还能提升农村公共服务，节约政府管理成本，是社会公共利益最大化的实践体现。当然，制度规定不明确，各利益主体权、责、利界限不清；土地补偿标准不合理和补偿程序不明确，农民利益则难以保障。现实推行中，操作程序公正，方法得当，补偿标准合理，方能实现多赢。可见，学者对规定模糊的“担心”并不多余。

3“撤村并居”实践问题的辩证看待

“撤村并居”是涉及基层组织建设、农民集体土地和村民住宅处理、村民农转非、公共设施建设与管理、社保及群团组织关系等诸多问题的系统工程。客观辩证看待其实践中存在的问题，有利于其更好推进。国务院再三强调，“撤村并居”要尊重农民意愿，一些地方政府不顾农民意愿的强拆当然不对，应理清缘由，划定各方主体权责界限，改善基层政府财政状况或者明确其在“撤村并居”中应得份额，让基层政府能够只做“撤村并居”协作者和服务者，避免强拆方能实现。此外，保护生态村、特色村、文化村、古村是“撤村并居”的前提，对此必须明确、严格执行。

如果上述基层政府能够只做“撤村并居”协作者和服务者，由农民自主与开发商直接商谈土地增减挂钩利益补偿，对于政商勾结，农民补偿利益受损，农民购房价格明显高于建房成本，政府承诺的社保等问题也都能良好解决。对于农民抱怨生产不便、基础设施和公共服务不足以及社会保障未兑现等问题必须承认，“撤村并居”使农民集中居住于城镇，耕作不便是客观问题，应予正视。而对于政府承诺的基础设施建设和公共服务未及时跟上，则完全是政府作为不力的结果。若依前述，政府获取了利益，承担责任则是应有之义。客观看待“撤村并居”实施中的问题，而非简单否定其社会公共利益的诉求和推进城乡统筹的现实价值，需要做的是在现实条件下不断完善制度和创新实践。

4优化制度环境，保障“撤村并居”有益推行

“撤村并居”是一项政府主导实施的系统工程，支撑“撤村并居”的制度本身也是一项系统工程，更好实践需要更完善的制度支撑。如前述分析，增减挂钩办法、“撤村并居”实施中所暴露的问题或多或少都与地方政府借机敛财相关，而根本原因正是现有制度无法合理满足实施主体及相关利益者的客观需求。认清现实，明晰“撤村并居”相关主体权责，使利益分配机制合理化，达成各方利益均衡，是政策得以顺利推行的重要基础。

首先，端正立法理念，保障法律效率。在我国，政府既是行政法规、部门规章等法律制度的制定者，又是各项政策的颁布者与执行者，角色的复合导致制度出台理念的偏差。在此，政府立法首先要摒弃以“政策”思路从事立法活动的理念。政策与法律一个明显区别在于，政策更多体现灵活机动性，而法律权威的保障则要求其具有稳定性，法律法规、部门规章也如此。以增减挂钩办法为例，作为土地发展权转移理论的制度体现，是由国土资源部出台的部门规章。要提高立法质量，就要求该部门立法时必须充分考虑各方因素，既包括现下各方主体利益诉求，以满足制度即时有效性的要求，还包括制度的合理预期和可持续发展空间，以实现制度的稳定性要求等。

其次，规范程序，完善制度。程序正义是实质正义的有力保障，村民共同体名存实亡致使基层政府借机上位、农村土地集体所有权行使缺乏应有程序监督，导致农民意愿不受尊重，农民权益遭受侵害。以正当程序规范主体行为十分必要，如召集、表决、少数派救济、日常事务执行及监督等程序[6]，事实上是通过每一个环节制约行为主体任意性，保障农民利益。另外，制度健全是各方主体利益的实现，“撤村并居”有序推进的内在要求。西方国家已建立起相当完备的土地发展权转移配套法律制度，如土地产权证书制度，土地利用规划监督制度，土地利用限制制度以及区划、土地质量计算等技术性规定。因此，结合我国国情，借鉴其立法经验与相关制度，促进我国土地发展权转移制度完善是可取之举。endprint

最后，及早出台《农村土地及房屋拆迁补偿条例》，实现城乡同步。2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台，规范国有土地上房屋征收与补偿活动，明确补偿标准、方式和程序，被征收人合法权益保障有法可依，《农村土地及房屋拆迁补偿条例》至今未见身影。“撤村并居”如火如荼地进行，却无明确合理的补偿标准和方式支撑，无法定补偿程序保障。地方政府主导下的“撤村并居”，只有1部“增减挂钩办法”远远不够，及早出台《农村土地及房屋拆迁补偿条例》是应然之举[5]。

5契合现实条件，探索“撤村并居”有效路径

为更合理高效利用土地资源而衍生出“撤村并居”。笔者认为，东中西部地区自然条件、城乡经济发展程度等不尽相同，“撤村并居”的具体实施应因地而异。

5.1“新农集社区”可作为中西部地区“撤村并居”的形式

中西部地区农村土地相对广，农民居住分散，农村基础设施建设难，“新农集社区”可作为中西部地区“撤村并居”的路径选择[7]。所谓“新农集社区”，即依托农村传统集市中心规划设立农民集中居住点，具体指在集中居住区内，国家财政出资完善基础设施建设，农户免费获得1块宅基地，可自建也可由政府统一建设住房，以作农户宅基地拆迁补偿。“新”是相对于已有“集中居住”区而言，其位置不在城镇，而在农村。笔者认为，“新农集社区”因其更尊重农民意愿，良好解决“撤村并居”所致农民生产不便问题，农民“以老换新”，其宅基地利益不受损，其做法也不违背《土地管理法》“一户不得二宅”的规定。也因相对集中居住有效降低政府推进新农村建设成本，良好改善农民生活环境与条件，农民权益实现充分。它不仅是中西部地区“撤村并居”的現实路径，还是城镇化建设的农村自我消化与实现形式。

5.2宅基地使用权有偿转让链接城市商品房去库存，探索东部地区新路径

东部地区的乡村社会基础设施较好，且农民大都已建有标准的较高住宅，不再适合前述方案。尝试将农民宅基地使用权有偿转让与城市商品房去库存链接，即允许农民宅基地有偿转让，以给付农民转让价款方式，促其进城购房。既缓解城市存量房去库存压力，也现实推进城市化进程，“一举两得”，城乡受益。

此举目前具备良好的契机。大量农民进城务工，有定居城市的现实需求，而中小城市商品房去库存又是现下各方之难，创造条件使农民有能力在城市购房则一举两得。城市房价高无疑是阻碍农民进城购房最重要的原因，受成本等因素制约，开发商降价空间并不大。化解这一矛盾，让农民凭借土地有更多获益是当然之举。其实，自2015年起河南、山东、山西等各地超过130个城市出台去库存新政，实行农民进城补贴，鼓励农民进城买房。举措虽好，但却不是推进农民进城购房的根本途径。能有偿转让宅基地使用权，以转让所得购置城市商品房，无须背负沉重的经济负担，是推进农民进城购房的根本举措，也是现下推进东部地区农民宅基地退出的上佳路径。

2014年12月，中央审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，明确了要改革完善农村宅基地制度，完善宅基地权益保障，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式。2015年8月，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，则进一步明确了探索建立宅基地使用权有偿转让机制。意见出台为东部地区尝试农民宅基地有偿转让提供政策支撑，而东部地区市场化程度高，产权流转交易市场相对健全；农民对土地产出收入依赖性低，土地流转意愿强，则是宅基地使用权有偿转让良好的现实条件。当然，农民成为“新市民”，真正享有“市民”待遇，也是激励农民进城购房的重要助推力，对此，地方政府需要有所作为。

参考文献：

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[6]杨代雄. 农村集体土地所有权的程序建构及其限度[J]. 法学论坛，2010（1）：42-48.

[7]贺雪峰. 地权的逻辑2——地权变革的真相与谬误[M]. 北京：东方出版社，2013.贾现召，戚恒亮，贾其苏，等. 实时路况下同城生鲜农产品配送路径优化[J]. 江苏农业科学，2017，45（17）：292-295.endprint