房地产市场宏观调控的长效机制研究赵永升

摘要：随着我国房地产市场的高速发展，国家的相关调控措施也相应出台，但在宏观调控下仍然出现房价过高、租房市场混乱等诸多问题。房地产市场的发展与国家经济、民生事业紧密相关，无论是从改善民生角度看，还是维护金融安全、稳定经济增长角度讲，亟需建立保证房地产市场健康发展的长效机制。文章阐述了房地产宏观调控长效机制的内涵、系统梳理了我国房地产市场出现的问题、探索建立房地产市场长效机制的对策和建议。

关键词：房地产调控；长效机制；内涵问题；对策建议

一、 引言

近年来，居民对房地产市场的关注度日益高涨，不断高涨的房价，让居民拥有住房成为奢望。居民租房市场也是乱象丛生，目前国内还没有机构性的房屋出租单位，居民租房的市场透明度缺乏，租房权益难以得到有效保障（邓宏乾，2012）。面对不断出现的问题，学界、政界对此众说纷纭。

余凯（2008）提出房地产行业在我国国民经济中占有重要地位，但是近几年来我国房地产市场宏观调控效果不很理想，原因在于缺乏有效对应房地产市场问题的长期调控机制。对于房地产市场出现的问题，不但要采取短期强力政策、更要建立长期机制（中国行政管理学会课题组，2014；陈永杰，2014）。皮娟梅（2015）提出从我国实际情况出发，阐述了构建房地产宏观调控长效机制的内涵、必要性以及对策建议。朱庄瑞（2016）提出我国经济进入新常态的同时，我国房地产市场也进入新常态，实践表明，房地产市场的诸多问题，单纯依靠自身和市场无法很好解决，只有建立完善的长期调控机制才能更好促进房地产市场发展。

2016年底召开的中央工作会议、2017年初召开的中央财经领导小组会议以及2017年政府工作报告等重要会议和报告，都在强调：我国经济目前面临很多突出问题，根源在于我国经济出现的机构性失衡，其中尤以房地产市场与实体经济的失衡最为严重，房地产市场的发展同我国经济发展、金融體系的安全紧密联系在一起。房地产市场的调控措施在一定程度上对稳定我国住房市场健康发展起到了积极作用，但要实现房地产市场的长期稳定健康发展，需要构建系统性的房地产宏观调控的长效机制。

二、 房地产市场宏观调控长效机制的内涵

当前房地产市场的宏观调控即只注重短期调控效应，又缺乏调控房地产市场本身的独立性和稳定性。国民经济遇到下行压力时，放松房地产的限购限贷政策，经济过热时又加大房地产市场宏观调控的力度，房地产市场调控从属于宏观经济调控，未能在本质上建立房地产宏观调控长效独立运行的机制。房地产市场宏观调控的长效机制是系统性的改革，既包含具有时效性、差异性的短期市场调节，又包含能引导和稳定市场预期的长效机制（唐明，2015）。长效机制的目标将更能体现战略性和全面性，在当前我国经济步入新常态、面临结构性转型的形势下，建立房地产市场宏观调控的长效机制，需要进行包括户籍制度、土地制度、住房金融、税收体系、租赁市场、法制法规等整套的全方面改革（倪鹏飞，2017）。发挥长效机制在促进经济健康发展，国家金融安全等方面的积极作用。

三、 我国房地产市场的问题分析

1. 政府调控政策存在不稳定性。房地产市场的宏观调控政策缺乏独立性，以往的实践表明，房地产调控从属于国家经济宏观调控。经济遇到下行压力的时候，政府希望通过房地产刺激经济增长；经济过热的时候，就相应限制房地产的投资和开发销售。相关政策经常来回变动，无法形成市场稳定的预期。相关政府经常会采取一些短期、时效性强、碎片化的调控措施，缺少稳定的、法治化的措施，更缺乏经济逻辑的考虑。很多强调在需求端进行调控，很少进行供给端的结构性调控改变。这些调控方面的问题，都使房地产市场的宏观调控无法形成稳定的长效机制，长期会对我国经济结构转型、对经济金融安全带来威胁。

2. 城乡二元结构制约城乡住房自由流通。城乡二元结构对我国房地产行业产生了很大影响，主要体现房地产市场流动性限制。我国社会发展形成的城乡二元结构的背景下，形成了独特的户籍制度和土地制度，把人口分成了城市人口和农村人口。城镇居民享有住房保障体系，教育、医疗、等基本公共服务，而农村居民的社会保障欠缺很多。城乡二元的户籍制度限制了农村劳动力向城市的自由流通，农民很难在城市购房，因为进城农民工无法享有城市住房保障体系，又由于他们没有稳定的工资来源，也无法获得银行的按揭贷款。城市居民也无法在农村购房，因为城乡二元的土地制度下，农村土地归集体所有，无法在市场上交易。城乡之间的住房无法实现自由流通，不但带来了资源浪费，更无法发挥市场在住房资源配置上的作用。

3. 房地产相关税收比例过重。根据国家统计局的数据得出，国家近年来每年的财政收入中，房地产相关的税费占到了30%以上。但考虑到房地产相关税费几乎全归地方政府所有，则房地产税费占地方财政收入比例显得比较高。全国10万亿地方收入中，房地产税费有4万亿，加上土地出让金3亿多，地方政府对房地产税收的依赖度过大。地方政府土地财政问题的出现发带来一些列问题，土地财政主要用于城市建设，不利于缩小城乡差距，也造成了房价过高，抑制了居民的消费和投资能力。地方政府倾向于城市基础设施建设，造成了房地产过度开发，也带来了房地产相关的上下游钢铁、水泥等行业产能过剩，导致资源浪费。

4. 核心城市资源集中与房价上涨的联动效应。我国目前的行政等级制度下，一线城市和部分二线城市集中了大部分的教育、医疗、人力等资源，完善的基本公共服务水平吸引力外来人口的大量流入。同时人口的增加带来对住房的强大需求，虽然我国目前建立了城镇居民住房保障体系，但是住房供给短缺仍是目前最严重问题，房价就随之上涨。房价的上涨给地方政府带来丰富的财政收入，政府就更有能力投入城市基础设施建设，城市就会汇聚更多的资源要素，由此带来大城市资源集中和房价上涨的联动效应。核心城市人口剧增带来对城市承载力的极大考验，由此带来交通、环境、等问题加剧。endprint

5. 住房租赁体系不健全。改革开放前，我国大多数城市居民居住在政府、企业公房中，产权归国家所有，住户只有使用权。自从我国实行房地产市场化改革以来，每年开发的住房有90%以上是商品房，只剩下不到10%的住房用来租赁。对比国外西方发达国家，商品房中租赁和销售各占到一半的比例。特别是在新加坡，80%的居民都居住在政府提供的公屋中。居民租赁房屋从供给侧方面表现出十分短缺的情况。现有租赁体系下，租赁者权益难以得到有效保障，住房租赁者缺乏讨价还价的能力，租金价格不透明。租赁者也未能享受捆绑在户籍上的子女教育、医疗等基本公共服务，不能享受同城镇居民相同的福利待遇。进城农民工住房困难，不能享受城镇住房保障服务。

6. 房地产市场秩序问题突出。我国房地产市场经历了十多年的高速发展，在国家宏观调控和市场资源配置的综合作用下，整体市场秩序局面正在逐步转向规范化，但是目前仍存在很多突出问题。开发商在利益驱使下，囤积土地延期开发或转手倒卖、改变土地用途、改变建筑容积率等问题仍很突出；开发商提前预售五证不齐全的期房，以认购、排号等手段变现收取购房者定金，干扰房地产市场的正常秩序；个别开发商勾结中介等机构炒作住房市场价格，误导消费者市场预期，损害消费者的知情权。发布虚假销售信息和广告，误导消费者；已捆绑销售或附加条件等方式，强迫消费者接受价格等行为。

四、 构建房地产调控长效机制的建议

1. 保障房地产市场宏观调控政策的独立性。房地产市场宏观调控应保持调控目标和调控方法的独立性，并有所区别于宏观经济的调控措施。宏观经济的调控方法主要以货币政策、财政政策为主，调控目标主要是实现我国经济平稳健康发展，保证国家经济金融安全；房地产市场宏观调控主要方法以户籍政策、土地政策、税收政策等为主，以实现房地产市场长期平稳健康发展、以及满足不同收入阶层住房需求为主最终目标。如果实现不了房地产市场宏观调控的独立性，那么房地产调控就会偏离市场本身，偏向宏观经济调控目标。

金融危机以来，我国经济形式日益严峻，再加上近年来我国经济进入新常态，经济结构性转型面临重重困难，国家经济宏观调控中的稳增长就成为首要目标。在此背景下，也带来房地产市场的宏观調控偏向稳定经济增长，偏离了房地产市场本身的调控方向。随着国家经济形式的改变，房地产市场的调控目标在稳定经济增长和调控房地产市场之间也发生变动，缺乏政策调控的独立稳定性。例如，2008年上半年的房地产市场宏观调控目标还是调控房价，下半年金融危机带来经济下行压力加剧，房地产调控政策随之松动。2009以来随着国家四万亿投资的效果逐步显现，房地产市场宏观调控又从稳增长回归到调控房地产市场本身。只要改变房地产市场宏观调控从属于经济宏观调控的局面，保持调控政策的独立稳定性，才能从本质上构建起房地产市场宏观调控的长效机制。

2. 推进城乡户籍和土地制度综合性改革。户籍制度涉及的方方面面比较多，调整户籍改革就要从教育、工作就业等诸多方面进行关联性调整，真正调整户籍制度就要从社会制度的方方面面入手，统筹土地制度、就业政策、财政税收等方面着手进行。建立以就业制度改革为基础，以户籍制度改革为抓手，以土地利用制度改革为支撑保障，逐步形成城乡一体化发展的体制和机制。构建起相关制度联动运行的链条，依据产业发展→劳动力需求增加→劳动力市场流通→人口就业和居住属性（城乡、地域）发生改变→相关信息由就业部门同时传导给户籍部门和土地利用部门→户籍部门及时完成户籍变更和社会保障、福利等安排变更，土地利用部门制定或修订城乡土地利用规划并引导农村集体建设用地退耕以及城乡建设用地指标、农村承包地等通过统一土地市场进行流转的思路，以就业为基础、户籍和土地利用均与就业进行挂钩。推动联动链条的双向运转，兼顾乡城和城乡的双向要素流动，循序渐进、分阶段推动联动改革。

户籍制度改革不是一蹴而就的，是要分阶段分时间逐步实施进行，首先以就业为基础实行属地化人口管理的形式，进而加强城乡户籍制度和社会保障体系的关联性改革。

可按三阶段逐步推进。首先，全面放开中小城市以及小城镇的落户条件，取消当地行政区的城乡户口二元化体制，允许当地农民工自由落户城镇。该阶段相对来说改革阻力较小，并且农民工的成本也较小，全国大部分地区已经做了相应的改革措施。然后，以省级直辖市为单位，允许农民工在跨区域间自由流动的同时，实现自由落户的机会。最后，放开全国户籍制度的堡垒，实现全国行政区划间、城乡区域间的户籍自由流通。逐步实现全国统一的一元化户籍制度，城乡居民在教育、医疗、就业等方面享有均等公平的服务。在城乡户籍改革中逐渐淡化户籍的城乡属性差异，中长期推动户籍与其所附着的各种福利待遇逐步分离，建立城乡统一的户籍管理制度。

3. 疏解核心城市职能，减轻人口流入产生的房价上涨压力。构建完善的房地产市场宏观调控的长效机制，解决核心中心城市的资源过度集中的问题是关键。近年来我国大部分地区房价快速上涨势头仍在持续，尤其以一线城市和部分二线热点城市为主要增长地区。产生房价高涨的原因在于这些城市集中了优势的基本公共服务的资源，这些资源对人口产生了强大的吸引力，导致每年都有大量的外来人口流入这些地方。人口净流入的增加对住房加大了需求，从而在需求端助推了房价上涨。因此破解资源集中的问题成为建立房地产长效机制的必要条件。

对于城市优势资源集中的问题可从以下两方面破解。首先是在大城市周围大力发展卫星城、城市群的建设，疏解和承担核心城市的人口和资源，减轻核心城市的压力。另一方面明确中央和地方财权事权，增大地方政府财权倾斜力度，同时加大政府转移支付力度。提升中小城市基本公共服务水平，缩小三四线城市与一线城市的基本公共服务的差距。从而增强中小城市的人口流入竞争力，减轻大城市的外来人口压力。

4. 建立完善房地产相关税收制度改革。实行有差别化的税收体系，构建遏制高端住房、鼓励中端住房、保障低端住房的差别化税收体系。对于普通商品房，可参照香港经验，实行首套房按揭贷款抵扣个人所得税的方法，让普通居民买得起房；对于别墅等高端住宅，应提高征税税率。对于进城农民工以及城市低收入群体，政府应该提供廉价的公租房体系，保障住房的居住属性，实现住有所居。endprint

适时征收房产税或物业税，增加住房持有阶段的成本，提高房地产市场的流动性，为地方政府提供稳定的税收来源。完善不动产信息登记建设，建立合理的房地产价值评估体系，加强信息共享机制建设，为征收房产税提供完善的信息服务平台。考虑不同家庭实际情况，制定合理的免征面积。加快房产税立法工作，立足长远，统筹推进，逐步扩大征收范围，保障房产税征收的稳定性和长期性。

5. 加快完善住房租赁体系建设。我国居民购租并举的住房体系初步形成，但是目前租赁住房市场体系仍存在很多问题。完善住房租赁体系是深化住房制度改革的重要内容，也是实现居民住有所居得重要路径。建立房屋租赁信息中心，提供住房租赁的集约化、专业化服务，负责住房租赁体系建设和管理。租赁信息中心采用市场化运作，政策上享受政府的财政补贴和税收优惠措施，又接受政府的监督和管理。健全租赁住房法制建设，加强行业监管力度，明确租赁双方权利和义务，规范市场行为，建立透明高效的住房租赁市场。

完善公租房体系建设，公租房保障对象主要以进城农名工、大中专毕业生以及城市低收入者为主；公租房周围配套完善的医疗、教育等基本公共服务设施；制定合理的物业费收取标准，保证低收入者支付能力；公租房租金跟随经济波动情况而动态变动；建立公租房市场交易和退出机制。逐步培育商品房租体系，运用税收减免和财政补贴等措施，鼓励开发商等大型机构进入商品房租赁市场，扩大租赁住房来源。形成主体供给多元、管理服务高效的住房租赁体系，形成市场规则清晰、保障明确到位、政府监督高效的房地产宏观调控的长效机制。

6. 加快房地产宏观调控法制建设。目前国内出台的房地产市场的宏观调控多以行政手段和市场手段为主，涉及调控相关的法律制度建设相应比较缺乏。根据社科院统计数据，截止到2016年，中央和各级地方政府共出台房地产宏观调控文件48 510件，其中涉及法律方面的仅有6件，只占总数的0.01%，涉及政策文件的占大多数。例如，2005年出台的国八条、2008年出台的国十三条、2010年出台的新国十条、2015年的330新政，这些文件都是以通知或是意见形式出台。由于该类文件都具有时效性短的特点，有不具备法律条文的强制执行力，所以房地产市场宏观调控很难形成长效机制。

未来应该加强相关调控措施的法律化建设，确保形成长期有效的调控措施。具备法律强制性和长期性的条文有力于建立房地产市场的长效机制。目前国内各阶层收入差距较大，低收入家庭及进程农民工住房问题突出，以往政府出台很多保障低收入群体的住房问题的措施，但均未能很好的落实到实处。国家应出台保障低收入群体的住房法律，依据法律的强制性和长期性确保国家各项住房政策能更好落到实处，这也是建立房地产市场宏观调控长效机制的重要目标。

参考文献：

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[6] 陈永杰，张影强.短期对策与长效机制结合促进房地产市场稳定健康发展[J].经济研究参考，2014，（33）：3-12.

[7] 皮娟梅.论房地产宏观调控长效机制的构建[J].金融经济：理论版，2015，（5）：105-106.

基金项目：中国人民大学公共管理学院研究生科学研究基金项目“住房对城镇居民家庭财富效应差距的影响研究”（项目号：2017032）。

作者简介：黄燕芬（1966-），女，汉族，江苏省靖江市人，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，第二届北京市政府住房保障决策咨询专家组专家，研究方向为宏观经济政策、房地产经济、公共支出管理；赵永升（1989-），男，汉族，山东省菏泽市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为房地产市场与宏观经济政策、房地产金融等。

收稿日期：2017-10-16。endprint