建设项目环评公众参与

摘 要：我国建设项目环评公众参与存在参与主体被动、参与方式单一，参与有效性不足，无法律救济等情况。本文认为导致这一系列问题的症结在于我国主导公众参与的机构包括建设单位及其委托的环评机构，因此难以界定其行为的法律性质，权责体系无法构建。而收回建设单位及环评机构主导公众参与的权利，以行政主管部门为主导，构建行政法律关系是解决这一问题的方式。

关键词：建设项目 公众参与 主导机构 行政法律关系

一、研究背景及主要问题

（一）研究背景

1、主导机构的概念

建设项目环评公众参与所依据的法律法规主要是《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）和《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《参与办法》），本文也主要以这两部法律规范为依据，分析建设项目环评公众参与的主要问题。根据《参与办法》的第二章《公众参与的一般要求》及第三章《公众参与的组织形式》可知，主持公众参与的主体有三个，为环境行政主管部门、建设单位及其委托的环评机构。而当建设单位或其委托的环评机构支持公众参与时，其法律性质无法界定，唯一确定的是其行为不是行政行为。因此，本文采用主导机构这一概念表示主持公众参与的三个机构。

2、其他地区的做法

目前大多数地区，如加拿大、中国台湾地区等的环评公众参与制度均由环境行政主管部门进行主导，加拿大的主管机关分别是责任机关（ responsibleauthority） 和审查小组（review panel），由审查小组成员组成的调查评价属于独立评价，审查小组在搜集信息时也要确保公众知晓相关信息，例如安排听证会等环节使公众充分了解环境影响评价的调查研究过程。环境影响价署将拟定项目相关环境信息公布在官网后，在规定评论期限内公众可对此环境信息提出意见和建议。台湾地区的环评公众参与主导机构也是环境行政主管部门。环评程序分为两个阶段，开发单位对开发行为举行初步评估后，编制环评说明书提交审核。如主管机关认定其需进行第二阶段评估，则进入第二阶段环评程序，开发单位应撰写环评报告书。在第一阶段，如环评委员会通过环评说明书，在发给开发机关许可之前，需举行公开说明会。如环评委员会认为报审开发行为对环境有重大影响，则需进入第二阶段。在说明会后，由主管机关邀集目的事业主管机关、有关机关、团体、学者专家及民众，界定评估范围包括应举行环评的项目、决定的调查、预测、分析及评定的方法、确认可行的替代方案及其他有关执行环评的事项。

（二）我国建设项目环评公众参与主要问题

1、参与主体被动

根据《参与办法》第十五条，“建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门，应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织”可知，参与主体由主导机构选择。就行政主管部门来说，可能为了项目的推进而故意选择倾向于支持项目建设的公众；就建设单位或环评机构来说，其“经济人”的逐利行为也将促使其选择支持项目的公众。而《环评法》、《参与办法》等相关法律法规并没有具体规定应当如何选择参与主体，只是规定了如《参与办法》第十五条所述，应综合考虑地域、职业等因素。因此，不管是参与主体只能“被选择”，还是三个主导机构的利益相关性都将造成参与主体的十分被动。

针对这一问题，有学者称之为参与主体界定模糊，应予以厘清，应指明核心公众群，保障参与主体真实有效等。這一类观点的对应措施确实可以使参与主体更加明确，但正如上文所分析，三个机构均有其利益驱使，除了明确规定核心公众群以外，若没有对应的责任追究制度予以监督，可能会导致参与主体的选择制度形同虚设。而对建设单位及其委托的环评机构来说，即使通过行政委托等方式明确其权责，但因其具有很大的流动性（甚至消亡），其责任是很难有效追究的。所以，就参与主体的选择来说，要保证其选择的参与主体的有效性，除了指明核心公众等措施外，还应建立与之对应的责任制度，以确保其有效实施。而建设单位及其委托的环评机构作为选择参与主体的机构，是不妥当的。

2、参与方式

根据《参与办法》第三章《公众参与的组织形式》内容，参与方式主要有座谈会、论证会、听证会等方式。同样地，参与方式也由主导机构决定，这为主导机构实现其利益提供了很大的操作空间。如“四川什邡事件”中，项目按照国家最新标准和最高要求进行环境影响评价，并于2012年3月26日通过环保部审批。但因其在国家环保部官方网站公示的内容很少，公众参与只是象征性地参与，政府机关的监督也是普遍持不积极或走过场的态度。这一事件中，项目的环评符合国家标准，但因为政府和建设单位都是积极地推进项目而象征性地进行公众参与，最终造成了群体性事件。可以看出，在缺乏责任，缺乏监督的情况下，由利益既得者主导公众参与是不妥当的。

针对这一现象，作者给出的解决方案是细化操作规则，如调查表格式、细化听证程序等。其中也提到，应增加启动方式与条件的规定，选择中立或无利益关系的机构或组织担任主持。本文认为，细化规则是必要的，但是采用第三方等无利益关系的机构或组织担任公众参与的主导同样是不恰当的，同样无法避免建设单位及环评机构利用各种手段进行权利寻租。而且，要对第三方进行监督首先要对第三方这一主导行为的法律性质进行定性，这可能涉及到行政委托，也会因对这一行为的监督投入大量的人力物力。且其公信力对公众不一定有公信力，建立其公信力也是一个漫长的过程，不符合当前建设项目环评公众参与的现实需求。因此，从参与方式的角度来看，由建设单位及其委托的环评机构、无利益关系的第三方来主导建设项目环评公众参与都有其各自的缺陷，是不妥当的。

3、司法救济缺位

首先，不用的主导机构主导建设项目环评公众参与时，其行为的法律性质即存在不同。行政行为是行政主体作出的能够产生行政法律效果的行为。建设单位及其委托的环评机构主导时，其行为肯定不是行政行为，因为在《环评法》、《参与办法》中均没有此行为属于行政委托的表述，而是直接表述其有主持公众参与的资格。而当行政主管部门主导公众参与时，也不一定代表这一行为是行政行为。因为《参与办法》中没有明确规定这一行为的法律后果，只说明了审批机关在审批中应当充分考虑公众意见以及前款所指审查意见中关于公众参与内容审查结果的处理建议；未采纳审查意见中关于公众参与内容的处理建议的，应当作出说明，并存档备查。（第三十六条）其中并没有对公众参与造成的法律后果进行定性，不直接产生行政主体与行政相对人的法律义务关系。因此，其行为的法律性质也是很难界定的。

其次，由于对环评案件中的利害关系人认定的范围过于狭窄，导致此类诉讼难以真正进入庭审阶段。即使受案，由于司法审查并不对现行关于建设项目环评公众参与规则中的不确定法律概念——“重大环境影响”、“严重影响”、“重大意见分歧”——进行审查，从而相关救济也就无从论起了。当涉及行政法上的“不确定法律概念”以及行政自由裁量的问题时，不确定法律概念会带来判断余地之问题，对于后续的司法审查造成障碍。不确定法律概念的存在导致法院对于专业技术的判断余地往往不予以实质性审查。建设项目是否会对周边的环境造成严重影响是一个高度专业化的判断过程，因此在建设项目环评案件中遇到不确定法律概念时，法院往往将其当作判断余地，认为应当尊重行政机关的专业判断而不予司法审查。从中国裁判文书网的检索结果来看，涉及建设项目环评公众参与争议的一审案件裁判文书只有40多份。这无异于关闭了行政相对人寻求行政救济之渠道，显然有违法院保障公民权利和自由的宪法使命。

最后，即使进入司法审查阶段，也主要是形式上的审查，即制作环评报告过程中是否达到《参与办法》中规定的一种或几种公众参与的形式要求。至于调查的范围、对象以及专家结论的正确与否则不在司法审查的范围内。对建设单位及环评机构选择对自身有利的方式进行公众参与这一做法在司法上是对参与主体无法进行有效救济的。

二、行政主管部门作为唯一主导机构的原因

（一）公信力

相对建设单位及环评机构，政府无疑是公信力最高的组织机构，也有专门的机关对其进行监督。在我国“出了事找政府”的现象非常普遍。因此，把行政主管部门作为建设项目环评公众参与的主导机构是符合国情的，《环评法》等相关法律规范也规定了这一方式。把其作为唯一的主导机构更易于公众接受，将极大地提高主导机构的公信力，使公众有更大的积极性参与建设项目环评。

（二）易于搭建权责体系

把行政主管部门作为公共参与的主导机构可直接进入行政法及行政诉讼法的法律体系，较容易构建其权利责任体系，而不用构建新的制度保障公众参与的实施。通过对主导公众参与定性，规定其为行政行为及相应的权利责任，将使司法救济更易实现，有救济则有有权利，这将实现公众参与的实际效果，增加公众参与建设项目环评的积极性。同时，现有的成熟的监督制度（监察委）可对其主导人员进行监督，对机构和个人均具有很好的追溯性。不存在建设单位及环评机构追溯性差的问题。

（三）关于授权建设单位及环评机构进行公众参与的思考

若行政主管部门授权建设单位及环评机构进行公众参与也可进入上述的法律体系，明确权责，便于管理。其不利于主导公众参与的理由主要有：第一，建设单位及其环评机构本身具有很大的流动性，其机构本身也可能消亡。不利于可能发生的责任追究及司法救济。第二，建设单位及环评机构本身是利益既得者，让其做主导公众参与的机构很有可能导致“监守自盗”的现象发生，不利于公众参与的实施。第三，建设单位及环评机构主导公众参与的水平有限，公众参与是立法层面、政府管理层面、基层治理层面均大量存在的一种司法机关和行政机关收集民意的方式，而建设项目环评的公众参与只是其中一小部分。相比建设单位及环评机构，政府在对公众参与的实践有着丰富的经验，作为公众参与的主导机构是更为合适的。

三、结论和建议

（一）结论

我国建设项目环评公众参与存在参与主体被动、参与方式单一，参与有效性不足，无法律救济等情况。本文经分析论证，认为导致这一系列问题的根本原因在于环评公众参与的主导机构除了行政主管部门以外，还有建设单位及其委托的环评机构。建设单位及环评机构除了主导公众参与除了其法律性质很难界定，权责不对等以外，还存在以利益为导向，使公众参与的效果向对自己有利的方向倾斜，参与效果大打折扣；由于其流动性和可能消亡的特性，导致很难对其进行监督和追责。因此，收回建设单位及环评机构主导公众参与的权利，构建以行政主管部门为唯一主导机构的法律制度，是解决当前公众参与主要问题的解决方式。

（二）建议

1、收回建设单位及环评机构的主导权

建议修改《参与办法》，收回建设单位及环评机构的主导权。建设单位及环评机构只作为环评信息的提供者，且应当提供的环评信息由环境行政主管部门确定。环评信息的公开，参与主体的确立，参与方式的选择，参与程序的设立等过程均只能由环境行政主管部门确立。建设单位和环评机构可作为解释、答疑方参加公众参与。针对建设单位、环评机构、公众的参与意见等统一由环境行政主管部门收集，组织相关专家学者讨论并予以采纳和不采纳的说明，向社会公布。

2、明确环境行政主管部门主导公众参与的责任

为了避免“权力寻租”等现象的发生，应当明确环境行政主管部门的责任及追究。在《参与办法》中，明确规定行政主管部门以何种方式进行环评的信息公开，如通过网络、地方发行量最大的报纸等进行公开；参与的地点为主管部门的政务大厅等。并明确每一阶段若违反规定想对应的法律责任，可结合区域限批、离任审计等制度。

3、确定公众参与的法律效力及相应的法律救济

公众参与要有现实意义，必须确立其法律效力。不管是参与的结果更符合公众或建设单位的期待，或是双方达成某种互有取舍的协议。都应在法律上确立其法律效果，可参考行政确认或行政裁决的法律效力对其进行规定。

对行政主管部门主导的公众参与，应增加法律救济途径。首先应明确公众对公众参与申请行政复议的权利；其次应明确对行政复议不满的可提起行政诉讼。当然，建設单位及环评机构也应具有同等权利。

参考文献：

[1] 凌晶，廖灵莉. 环境影响评价公众参与机制的比较与借鉴——以加拿大为例[J]. 对外经贸， 2018， 105-108.

[2] 陈峥嵘. 试析大陆与台湾环境影响评价活动中的公众参与之不同[J]. 法制与社会， 2007， 463-464.

作者简介：佘亦昕（1992—），湖南衡阳人，汉族，女，硕士，昆明理工大学法学院，研究方向：环境损害救济。

陈文昶（1992—），云南昭通人，汉族，男，硕士，昆明理工大学法学院，研究方向：环境与资源保护。