法制副校长制度的理论初探

黄祥瑞+管其位

摘 要 在依法治国、依法治校的背景下，中小学法治教育的必要性日益凸显。我国自上世纪90年代起，就长期存在一种法制副校长制度，专事于中小学的法制工作。该制度运行多年，散见于报端与地方各级政府规范性文件，学界对其研究甚少。本文即从法制副校长制度出发，溯及其起源，概括其发展，结合当前各地实践、相关政策文件与学界仅有研究，对其进行理论层面的探究与界定。

关键词 法制 副校长 法治教育 综合治理

作者简介：黄祥瑞、管其位，华中师范大学法学院。

中图分类号：G647 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.371

法制副校长制度作为我国全面推进依法治国、全面开展法治教育的重要手段，自上个世纪末诞生以来即在中小学的法治教育领域中发挥了重要作用。但令人遗憾的是，目前为止，学界有关于法制副校长的学术性研究探讨资料不是很多，并且分散于各类报刊杂志中，多为地方经验、政策总结，全面的、具有理论深度的研究鲜有发表。鉴于法制副校长制度的重要意义与广阔发展前景，对其进行系统的研究和理论的构建必不可少。

一、 法制副校长制度的历史梳理

关于法制副校长制度的起源，实践中众说纷纭，学界也尚未给出定论。通过查找、研究文献及相关文件，笔者对法制副校长制度的形成与发展历史进行了梳理，并划分为三个阶段：

（一）展露雏形

1995年，在国家教委、中央综治委办公室、司法部联合起草的《关于加强学校法治教育的意见》颁发后，地方各级相关单位对中小学法治教育建设进行了许多有益的、具有开创性的、有中国特色和地方特色的探索。

1996年7月，广东省阳江市首创从当地政法部门如法院、检察院、公安局等单位中选派干部到本地中小学校担任兼职法制副校长的措施，这一创举也是可考的、最早的法制副校长制度的起源与原型。很快，这种针对中小学生的法治教育、法治治理新模式得到了广东省委的认可并在全省范围内进行推广。其他省市也纷纷参照设立，进而引起了国家的重视。

（二）正式建立

2000年，中央颁布《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强预防青少年违法犯罪工作的意见》，明确要求各地方应“改进学校法治教育工作，配齐配强中小学校兼职法制副校长”，并就法制副校长的定位、功能做出相应的规范。由此，法制副校长制度获得了中央層面的认可并以中央文件的形式进一步推广。

2002年颁布的《教育部、司法部、中央综治办、共青团中央关于加强青少年学生法治教育工作的若干意见》中将“完善兼职法制副校长和法制辅导员制度”作为进一步加强和推进青少年学生法治教育工作科学化、制度化、规范化建设的基本要求。

2003年，六部委联合颁发《关于规范兼职法制副校长职责和选聘管理工作的意见》。这是第一份直接以“法制副校长”冠名的中央文件，更是从制度层面对法制副校长制度进行的一次完整的规定和规范。从政策文件层面上来讲，全国范围内的法制副校长制度正式建立起来了。

（三）全面铺开

此后，多部委都十分重视法制副校长制度的重要意义。例如：2008年教育部发布《做好2008年学校安全隐患排查治理工作的通知》，强调了对中小学兼职法制副校长（辅导员）的聘用情况的检查是全面排查治理学校安全隐患的一个重要方面。2010年司法部发布《关于进一步加强学校及周边治安综合治理法制宣传教育工作的通知》，指出要充分发挥中小学校法制副校长（辅导员）的作用，加强法制副校长的业务培训，提高其法治教育能力和水平。2012年教育部发布《全面推进依法治校实施纲要》，要求各地规范法制副校长的选聘标准和要求，探索利用社会资源和力量，加强学校安全管理、开展法治和其他有针对性的教育教学活动，改善学校周边环境。

在地方实践层面，2000年后，法制副校长制度在很多地方就已经落地开花、广泛实施。据悉，邵阳、广州等地，百分之九十五以上的中小学校在2000年前后都已配备兼职法制副校长。即使一些比较偏远落后的地区，如云南省普洱市、楚雄州等在2010年左右基本也全面落实了法制副校长制度。地方立法层面，2007年，广东省通过颁行《广东省法制宣传教育条例》这一地方法规使法制副校长制度以地方立法的方式确定下来。

二、法制副校长制度的内涵界定

到底什么是法制副校长制度？目前来看，学界还没有一个统一的、全面的定义。笔者在此通过对该制度的内容、作用及政策文件的研究，给出一个相对完整的定义。

法制副校长制度包括法制副校长制度运行的组织领导机构、法制副校长的选聘、法制副校长开展法治教育工作的内容、形式和手段以及法制副校长的考核和奖惩措施等多个方面。

根据中央综治委、教育部、公检法司等多部委的多份文件指出，法制副校长一般来自于地方各级政法部门。2000年印发的《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强预防青少年违法犯罪工作的意见》又特别指出“选派优秀干警到中小学校任兼职法制副校长（辅导员）”。而在多年的实践操作过程中，法制副校长的主体来源范围进一步扩大，不再局限于政法系统，更多的社会力量逐渐参与进来，如律师、专业学者、离退休的老干部等，甚至有从事安保工作的学生家长也自发组织起来为学生所在学校提供法治教育等服务。

中央综治委2003年印发的《关于规范兼职法制副校长职责和选聘管理工作的意见》将法制副校长的职责分为六类，概括起来分别是：协助学校开设针对性法治教育课程；加强学校安全工作，消除隐患；掌握并报告学校周边地区的治安动向，整顿并维护学校周边地区的治安秩序；配合有关部门处理涉校案件；完善“三位一体”法治教育机制以及其他综合治理工作等。教育部2012年印发的《全面推进依法治校实施纲要》也提到法制副校长的工作内容有：“加强学校安全管理、开展法制和其他有针对性的教育教学活动，改善学校周边环境”。endprint

由此，综合相关文件、学界当前的理论研究与实践中的实际做法，笔者给法制副校长制度下一个定义：法制副校长制度是指地方主管部门从地方政法机关及其他相关社会组织中选派法官、检察官、公安干警、律师等法制工作者到中小学校任兼职法制副校长，并接受学校所在地基层教育、司法等部门的指导，参与中小学校的法治教育工作、为学校提供法律援助和校园及其周边综合治理工作的一种制度。

三、法制副校长制度的意义

（一） 依法治国与依法治校的必然要求

2014年十八届四中全会审议通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出以依法治国作为时代主题，对建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家作出全面部署，并且首次明确指出“把法治教育纳入国民教育體系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程”。教育部、司法部、全国普法办联合制订《青少年法治教育大纲》，将法治教育的目标定位、原则要求和实施路径等纳入国民教育体系。同时，建设社会主义法治国家的宏伟目标，也对加强和改善青少年法治教育提出了现实而迫切的要求。

全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的主旋律奏响了当今中国的时代最强音。法治教育作为依法治国方略全面实施的重点之一，针对中小学法治教育的务实之措——法制副校长制度，也就具有了极大的建设性意义，适应了依法治国与依法治校的基本要求。

（二）我国突出的未成年人法制问题的现实需求

目前我国中小学法制问题突出，主要表现在三个方面：校园欺凌、未成年人遭受不法侵害和未成年人犯罪。

1. 校园欺凌

根据由中国人民大学进行的中国教育追踪调查2014年至2017年间的数据显示：我国中小学校里广泛存在各种程度的欺凌现象，其中言语形式的欺凌发生率最高，有49.6%的初中生受到过言语形式的校园暴力。其次是社交欺凌，37.7%的初中生承认他们在学校经历过被同学故意孤立和排斥。最后，最直接的身体暴力也并不少见，19.1%的初中生在校园中遭受过身体暴力。另外，网络暴力作为校园欺凌的一种新形态，其发生率也达到了14.5%。在遭到校园暴力后，大部分学生选择沉默而非反抗，但校园欺凌对他们生理心理上所造成的创伤已经形成，无法磨灭。校园暴力更为严重的后果是直接危害学生的生命健康权，近年来在校学生因不堪校园暴力而轻生的案件频繁发生，理应引起社会对校园欺凌更大的关注。

2. 未成年人遭受不法侵害

据女童保护组织一项不完全统计显示，2013年至2015年间，现于报端的性侵女童案件就已达近千起，受害者超1700人，而出于各种原因未能曝光的案件更是数量惊人。根据中科院2016年发布的《人道主义行动中儿童保护的最低标准》显示，我国针对未成年人的不法侵害依旧猖獗。我国留守儿童，由于父母不在身边，非常容易受到不法势力的侵害。调查显示，一亿留守儿童中近七分之一遭受过身体侵害，百分之四以上的女童受到过性侵害。

3. 未成年人犯罪

留守儿童数量的激增，带来的不仅仅是未成年人遭受不法侵害比例的增加，同时由于亲情和教育的缺乏，我国的青少年犯罪现象也在增加，呈现出年轻化、暴力化和团伙化的趋势。据最高检、最高法公布的资料显示，2009年至2011年期间，我国每年处理的不满16周岁的未成年罪犯数量占当年判处未成年罪犯总数的比例基本稳定在12.5%左右。但自2012年以来，这一比率呈现逐年上升趋势，至2014年，该比率已经攀升至19.82%。同时，近年来我国未成年人实施的暴力伤害案件，如故意伤害、抢劫、强奸等犯罪在比例上逐步上升。

日益突出的未成年人法制问题对我国中小学法治教育、法治治理提出了迫切的要求。这种现实需求为法制副校长制度在全国范围内的全面覆盖和迅猛发展提供了土壤。法制副校长制度在成立之初本着的提高未成年人法治意识、加强学生法治教育目的，与我国当前严峻的未成年人涉案形势相契合。

（三）法制副校长制度在实践中发挥了良好的效果

从统计数据看，法制副校长制度的实施比较到位。虽然没有全国范围内的完整调查，但根据多地发布的地方性调查报告来看，我国的大部分地区的大部分中小学校都已配齐法制副校长。很多地方还对法制副校长制度进行改良创造，例如湖北的“一校一警”制度、河南的“一校一法官”制度等，都是结合法制副校长制度和本地的实际情况进行的大胆改革，都取得了较好的效果。

法制副校长制度的实施带来的良好效果是显而易见的，一线政法工作人员深入到中小学校进行法治教育、协助综合治理，对学生的法治教育水以及中小学的综合治理产生了良好的促进作用。北京、广东、河南等地，法制副校长制度实施十多年来，除了基本的上法治课，还产生了模拟法庭、讨论案例、参观法院、旁听庭审、编排法治情景剧、制作法治动漫等等这样的新形式。通过寓教于乐的教育，中小学生的法学知识、法律素养、法治意识普遍得到了提升。在海淀区等地，有数据显示当地的未成年人犯罪率在法制副校长制度实施后普遍下降，校园周边的治安状况也得到了明显改善。

以上，笔者梳理了法制副校长制度的起源和发展历史，界定了法制副校长制度的内涵和外延，阐述了法制副校长制度的必要性、重要性和科学性。笔者希望藉此能够为我国法制副校长制度的理论研究开辟道路、填补空白，为我国中小学生法治教育添砖加瓦、做出贡献。由于篇幅有限，本文在此不再赘述，笔者将在接下来的文章中结合地方实践调研对法制副校长制度进行进一步的研究与探讨。

参考文献：

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[2]肖大兴、吕天甫.中小学法制副校长工作现状及经验探析.教学与管理.2014（10）.

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[4]乔玉华.法制副校长缘何成“鸡肋”？.中小学管理.2008（10）.

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